La managérialisation de l'Etat et de l'administration publique: le cas de la police, T Le Texier

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Content: La managйrialisation de l'Etat et de l'administration publique : le cas de la police Thibault Le Texier (letexier_t A yahoo.fr) Universitй de Nice Sophia Antipolis, GREDEG-CNRS Janvier 2013 Depuis le XVIe siиcle, la croissance des Йtats europйens s'est accompagnй de la sйdimentation d'une rationalitй gouvernementale spйcifique, que nous appellerons la rationalitй rйgalienne. Ce mode de gouvernement s'articule aux principes de justice, de lйgalitй, de souverainetй, de sйcuritй, de centralisation et d'unitй. А la fin du XIXe siиcle, une rationalitй gouvernementale nouvelle apparaоt qui va кtre mobiliser pour penser et diriger les Etats europйens et amйricain. Cette logique de gouvernement s'ordonne aux principes d'organisation, de planification, de contrфle, de comptabilitй et d'efficacitй. Nous la nommerons la rationalitй managйriale. L'extension de ce nouvel entendement du pouvoir tout au long du XXe siиcle participe de la dйsacralisation croissante de l'Йtat. Durant les trente derniиres annйes, le prй carrй traditionnel de la souverainetй s'est trouvй de plus en plus soumis а cette logique gestionnaire. Ainsi rйsumйe, la distinction entre le principe rйgalien de justice et l'impйratif managйrial d'efficacitй peut paraоtre un peu schйmatique. L'examen du cas de la police et de son rapport ambivalent au droit et а l'efficacitй nous permettra de nuancer cette opposition. 1
La rationalitй rйgalienne Poussй sur le devant de la scиne de l'histoire а la faveur des guerres de religion qui ensanglantent le XVIe siиcle europйen, l'Йtat est le rйceptacle de tвches de gouvernement progressivement arrachйes а l'Йglise, а la famille et au seigneur : surveiller, punir, dйfendre, soigner, йduquer, savoir. L'institution йtatique catalyse une rationalitй gouvernementale qui repose sur la concentration entre les mains d'un souverain unique d'une autoritй suprкme et naturellement bonne s'exprimant principalement par des lois а prйtention universelle. Cet art de gouverner que nous appelons rйgalien consiste а dйfendre son peuple contre l'envahisseur extйrieur au prix d'une guerre si besoin, а garantir l'ordre public en assurant l'application de la loi et а veiller а sa propre prospйritй en favorisant l'accroissement numйrique de la population et la circulation des richesses au sein de son territoire. La rationalitй rйgalienne suppose donc l'usage de la violence physique pour trancher les conflits ainsi qu'une importante machinerie administrative. Les principes de lйgalitй, de lйgitimitй, de souverainetй et d'йquilibre en constituent le socle symbolique. La justice est la valeur cardinale de cet imaginaire gouvernemental. La forme йtatique qui se dйveloppe en Europe а partir du XVIe siиcle est une crйation du droit. C'est un Йtat essentiellement juge et juriste. Dans les faits, l'une des premiиres tвches des Йtats europйens naissant consiste а фter des mains de l'Йglise les instruments de la justice, qui dans les sociйtйs fйodales dispose d'un pouvoir justicier considйrable. Cette dynamique de sйcularisation et de centralisation de la justice dure plusieurs siиcles. En 1840, Tocqueville fait remarquer que moins d'un siиcle auparavant, « chez la plupart des nations europйennes, il se rencontrait des particuliers ou des corps presque indйpendants qui administraient la justice, levaient et entretenaient des soldats, percevaient des impфts, et souvent mкme faisaient ou expliquaient la loi.1 » Une loi unique garantie par une hiйrarchie unique de tribunaux excluant toute juridiction indйpendante est un trait singulier de l'Йtat moderne. Faire rйgner le droit et imposer la justice constituent deux fonctions rйgaliennes absolument essentielles et irrйductibles en mкme temps que le fondement de la lйgitimitй de l'Йtat. А la fin du XVIIIe siиcle, а mesure que les droits sont rapportйs moins а Dieu qu'а l'homme, une lйgitimitй politique s'affirme en lieu et place de la lйgitimitй religieuse. Assujettissant la loi а un rйfйrentiel matйriel, ce dйplacement ratifie une conception du droit en termes d'intйrкts et d'efficacitй dont on trouve des traces au XIVe siиcle. Selon cette perspective, la loi tire sa force de sa finalitй et de son effectivitй plutфt que de son origine ; elle est lйgitimйe au titre de pouvoir coercitif et non en rйfйrence а la raison morale. Cette interprйtation de la lйgitimitй йtatique а partir du jeu des intйrкts et du principe d'utilitй est dйfendue par Machiavel, Guichardin, les calvinistes, les rationalistes optimistes, les utilitaristes, les thйoriciens de la Raison d'Йtat, les camйralistes, les physiocrates, les jacobins, Saint-Simon, les socialistes utopistes, Marx, les positivistes et une majoritй de libйraux2. Toutefois, jusqu'au dйbut du XXe siиcle, quand bien mкme l'Йtat et le droit sont interprйtйs en termes utilitaristes et procйduraux, quand bien mкme l'administration publique adopte certaines techniques commerciales, l'imaginaire rйgalien reste prйvalent. L'arithmйtique politique qui apparaоt au XVIIe siиcle est tout entiиre au service de la puissance des nations ; on peut en dire de mкme de la statistique jusqu'а ce qu'elle soit utilisйe par certains des 1 TOCQUEVILLE Alexis de, De la dйmocratie en Amйrique, II, in De la dйmocratie en Amйrique, Souvenirs, L'Ancien rйgime et la rйvolution, Paris : Robert Laffont, « Bouquins », 1986, p.637 2 OAKESHOTT Michael, De la conduite humaine, Paris : PUF, 1995 [1975], p.245 et sq. 2
premiers sociologues а la fin du XIXe siиcle. Similairement, l'йconomie reste politique jusqu'а la fin du XVIIIe siиcle ­ soit, selon les mots d'un cйlиbre professeur de morale, « une branche de la science de l'homme d'Йtat ou du lйgislateur » restreinte au choix des moyens pour atteindre la richesse des nations et de leurs citoyens3. Le mercantilisme et le camйralisme entendent ainsi donner au souverain les moyens de contrфler rationnellement l'activitй йconomique de ses sujets aux fins d'une augmentation de ses recettes. Si l'on peut, а la maniиre de Werner Sombart, « dйfinir l'Йtat moderne comme une gigantesque entreprise capitaliste dont les dirigeants auraient pur but principal d'"acquйrir", c'est-а-dire de se procurer le plus d'or et d'argent possible4 », il ne faut pas perdre de vue les finalitйs rйgaliennes que servent ces richesses. Du temps mкme de Frederick Taylor, si l'efficacitй industrielle est fortement valorisйe, c'est pour ses promesses d'une plus grande justice sociale. L'entreprise privйe moderne croоt alors sous les encouragements et le contrфle de l'Йtat. Le marchand, le commissaire, le commis et l'ingйnieur peuvent gagner en force et en lйgitimitй tout au long du XIXe siиcle, ils demeurent soumis au pouvoir physique et symbolique du souverain et accessoirement de l'officier. Bref, l'Йtat peut bien se montrer managйrial dans ses moyens, il reste jusqu'au dйbut XXe siиcle rйgalien en finalitй. C'est а ce moment que de nouvelles thйories politiques reconfigurent la souverainetй йtatique а la lumiиre des principes managйriaux. Prenant acte de la rйcente mue de l'Йtat en une vaste machine aux mains de professionnels salariйs dotйs de compйtences, d'outils et de techniques spйcifiques se chargeant des tвches de gouvernement au sein d'administrations centralisйes, ces thйories ne dйsenchantent pas en totalitй l'Йtat souverain mais elles йcornent fortement son orientation rйgalienne. En France, l'йcole du « droit social » fait reposer la lйgitimitй de l'Йtat sur son utilitй et sa capacitй а remplir ses fonctions plutфt que sur la tradition et la coutume. А ce titre, conseillent les tenants de cette doctrine, la sociйtй doit кtre organisйe sur une base non pas juridique mais fonctionnelle. Pour le constitutionaliste Lйon Duguit par exemple, « la puissance publique ne peut point se lйgitimer par son origine, mais seulement par les services qu'elle rend conformйment а la rиgle de droit.5 » L'Йtat est ainsi comprйhensible comme une fйdйration de services publics. Pour Max Weber, « un gouvernement moderne dйploie son activitй en vertu d'une "compйtence lйgitime"6 ». La lйgitimitй est dite lйgale, selon sa cйlиbre distinction, en vertu « de la croyance а la validitй d'une codification lйgale et de la "compйtence" objective fondйe sur l'application de rиgles instituйes de maniиre rationnelle7 ». En d'autres termes, le respect 3 SMITH Adam, An Inquiry Into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, London: The Electric Book Co., 1998 [1776], pp.494 4 SOMBART Werner, Le Bourgeois : Contribution а l'histoire morale et intellectuelle de l'homme йconomique moderne, trad. de l'allemand par le Dr S. Jankйlйvitch en 1928, Paris : Payot, 1966 [1913], p.85 5 DUGUIT Lйon, Traitй de droit constitutionnel, Vol. 1. La rиgle de droit ­ Le problиme de l'Йtat, Paris, Fontemoing, 1921, p.vii. Ce passage d'une lйgitimation par la volontй gйnйrale а une lйgitimation par l'intйrкt gйnйral a йtй rйcemment discutй par Pierre Rosanvallon dans son ouvrage La Lйgitimitй dйmocratique : impartialitй, rйflexivitй, proximitй, Paris : Seuil, 2008, « Ch. 2. La lйgitimitй d'identification а la gйnйralitй » 6 WEBER Max, Sociologie du droit, trad. de l'allemand par J. Grosclaude, PUF, 2007 [1913], p.29 7 WEBER Max, « La profession et la vocation de politique » (1919), in Le Savant et le politique, trad. de l'allemand par C. Colliot-Thйlиne, Paris : La Dйcouverte/Poche, 2003 [1917-1919], pp.111-205, p.120 3
du principe rйgalien de lйgalitй ne suffit plus par lui-mкme а lйgitimer l'Йtat ; il faut lui ajouter l'effectivitй de l'impйratif managйrial de compйtence. Relevant l'importance du « dйveloppement de la politique en une "entreprise"8 » et la formalisation progressive de savoirs administratifs, le sociologue dessine les grandes caractйristiques d'un art de gouverner managйrial qu'il veut valables autant pour les bureaucraties gouvernementales que pour les entreprises, les йglises, les partis et les syndicats ; il s'agit de la rationalisation des mйthodes et des outils de travail, du descellement de la propriйtй et du pouvoir ainsi que du passage graduel de la domination directe а la direction mйdiate. Le succиs prochain de cette axiomatique managйriale lui semble inйvitable9. Les expйrimentations bureaucratiques menйes et commentйes par les Franзais et les Allemands sont suivies avec beaucoup d'intйrкt aux Йtats-Unis. Dиs la fin du XIXe siиcle, des penseurs comme Frank Goodnow et le futur prйsident Woodrow Wilson y thйorisent l'Йtat а partir de ses fonctions et contribuent а renforcer la prйvalence des principes du management d'entreprise au sein de l'administration amйricaine, tout en conservant une certaine idйe de la spйcificitй de la souverainetй йtatique10. Pour Wilson par exemple, quand bien mкme l'administration doit « ressembler d'avantage а une entreprise » (business), elle reste « l'application systйmatique et dйtaillйe de la loi publique.11 » En dйpit des avancйes de la bureaucratie, le principe de justice ne disparaоt pas systйmatiquement derriиre l'impйratif d'efficacitй. La rationalitй managйriale De mкme que la captation par les souverains europйens des fonctions de direction des hommes, alors entre les mains des pиres, des йvкques et des seigneurs, enfante un nouvel art de gouverner aux XVIe et XVIIe siиcles, la croissance des organes spйcifiquement dйdiйs а l'organisation et а la gestion du travail de grandes masses humaines engendre une rationalitй gouvernementale nouvelle, que je me propose de nommer la rationalitй managйriale. Selon cet entendement du pouvoir, gouverner consiste moins а punir et а discipliner qu'а normaliser, agencer et contrфler ; moins а rechercher la justice d'une situation que l'ajustement d'un phйnomиne ; les normes plastiques sont prйfйrables au marbre des lois ; le pouvoir n'est plus liй principalement а un titre, une йlection, une rйputation, un territoire, une force physique ou une propriйtй, mais bien plutфt а une capacitй, des compйtences, un plan et une effectivitй. Cette rationalitй managйriale idйal-typique doit йvidemment composer dans les faits avec les rationalitйs gouvernementales qui l'ont prйcйdйe, et l'entreprise s'accommoder d'institutions telles que la famille, l'Йglise et l'Йtat. L'efficacitй constitue le coeur de la rationalitй managйriale, « le "bien" йlйmentaire de la 8 Ibid, p.142 9 « Parlement et gouvernement dans l'Allemagne rйorganisйe. Contribution а la critique politique du corps des fonctionnaires et du systиme des partis », mai 1918, in WEBER Max, OEuvres politiques (1895-1919), trad. de l'allemand par E. Kauffmann, J.-P. Mathieu et M.-A. Roy, Paris : Albin Michel, 2004, pp.307-455, p.334 10 Cf. GOODNOW Frank J., Politics and Administration: A Study in Government, with a new introduction by John A. Rohr, New Brunswick, N.J.; London: Transaction, 2003 [1900] 11 WILSON Woodrow, "The Study of Administration", political science Quarterly, vol. 2, n°2, june 1887, pp.197-222, citations p.210 et p.212 4
science de l'administration, quelle soit publique ou privйe12 », selon l'un de ses illustres panйgyristes. Le taylorisme, йgalement appelй la « mйthode d'efficacitй », vise а l'usage le plus efficace possible du matйriau humain. Selon ce paradigme symbolique, la morale n'est plus un pressant critиre de jugement mais une variable d'ajustement prise dans un calcul de rentabilitй, non plus un hйritage de la tradition а conserver mais un paramиtre d'action fabricable et modifiable. Ainsi que le rйsume un consultant proche de Taylor, « l'efficacitй ne doit pas кtre jugйe selon des standards prйconзus d'honnкtetй et de moralitй, mais c'est l'honnкtetй et la moralitй, peut-кtre, qui sont а reconsidйrer et а rйviser а l'aide des fondamentaux de l'efficacitй.13 » Quand le droit et la morale ne sont pas considйrйs comme de simples moyens au services de finalitйs managйriales, ils sont tout bonnement йvacuйs au profit de standards. Taylor et ses affidйs rompent en cela non seulement avec la rationalitй rйgalienne mais йgalement avec les principes qui prйvalaient dans la conduite des affaires au XIXe siиcle, а savoir l'honnкtetй, la loyautй, la justice, la bonne qualitй, la fermetй, l'audace et la persйvйrance. En Europe, durant la seconde moitiй du XIXe siиcle, le culte de l'entrepreneur autonome et de la libre concurrence le cиde progressivement а l'idйal du bureaucrate professionnel : une carriиre hiйrarchique stable, des promotions au mйrite, le rиgne de l'expert sur une sociйtй efficacement organisйe par un Йtat-providence14. Aux Йtats-Unis, c'est d'abord au niveau municipal que les principes managйriaux sont appliquйs а l'administration publique. Dиs les annйes 1880, certains rйformateurs dйcrivent l'administration locale comme йtant « principalement une entreprise commerciale » (business agency) qui pourrait кtre « plus performante et efficace » si elle йtait gouvernйe par des personnes choisies pour leur « adaptation particuliиre au travail15 ». А partir de 1910, la publicitй faite au management scientifique et l'appйtit de rйformes de la classe moyenne provoquent une vйritable « vogue de l'efficacitй16 ». Selon une historienne du taylorisme, cet engouement est tel que, dиs la dйcennie suivante, « les concepts liйs au management et а l'efficacitй avaient sous une forme ou une autre envahi tous les magazines commerciaux, tous les journaux et tous les manuels de gestion domestique du pays.17 » Des sociйtйs pour la promotion de l'efficacitй surgissent du jour au lendemain sur tout le territoire amйricain ; des livres, des articles, des confйrences appellent de leurs voeux l'efficacitй а l'йcole, dans l'armйe, au tribunal, а la maison, dans la famille, dans les sciences et dans le service religieux. La soi-disant scientificitй des principes de gestion mis en systиme par Taylor semble leur promettre l'universalitй. Selon lui, ces axiomes qui ont rйvolutionnй l'industrie « peuvent кtre appliquйs avec les mкmes effets а toutes les activitйs sociales : а la gestion des nos foyers, а la 12 GULICK Luther, "Science, Values and Public Administration", in GULICK Luther H. and URWICK Lyndall F. (Ed), Papers of the Science of Administration, New York: Institute of Public Administation, Columbia University, 1937, pp.189-195, p.192 13 EMERSON Harrington, Efficiency as a Basis for Operation and Wages, New York: The Engineering magazine, 1919 [1908], p.157 14 Cf. PERKIN Harold, The Rise of Professional Society: England since 1880, London; New York: Routledge, 1989 15 Citй in SCHIESL Martin J., The Politics of Efficiency: Municipal Administration and Reform in America, 1800-1920, Berkeley: University of California Press, 1977, p.8 16 HABER Samuel, Efficiency and Uplift: scientific management in the Progressive Era. 18901920, Chicago, 1964 17 MERKLE Judith A., Management and Ideology: The Legacy of the International Scientific Management Movement, Berkeley, Calif. [etc]: University of California Press, 1980, p.43 5
gestion de nos fermes, а la gestion du commerce de nos vendeurs modestes ou importants, а nos йglises, nos institutions philanthropiques, nos universitйs et nos ministиres.18 » Dans le sillage de cet enthousiasme naissent la Commission on Economy and Efficiency (1912) et le Bureau of Efficiency (1916-1933). Selon l'un de ses historiens, ce dernier reprйsentait « la parfaite application du management scientifique au sein du gouvernement fйdйral19 ». L'utopie d'un gouvernement taylorisй culmine avec l'йlection de Herbert Hoover, personnage dйcrit par un proche de Taylor comme « l'ingйnierie incarnйe20 ». Elle survit а sa dйchйance pour animer le New Deal rooseveltien21. L'йphйmиre mouvement technocratique et les thйories de la rйvolution directoriale, selon lesquelles « le gouvernement est а prйsent la plus grande de toutes les entreprises22 », en constituent les incarnations caricaturales. Les deux guerres mondiales offrent aux Йtats europйens l'occasion de mettre ou place ou de renforcer des politiques dirigistes selon les principes managйriaux de planification et d'efficacitй23. L'йconomie de guerre est ainsi fortement taylorisйe dиs 1914. Albert Thomas, socialiste chargй d'organiser la production du matйriel de guerre franзais, dйclare alors exemplairement : « La France entiиre est une immense usine dont j'ai l'honneur d'кtre а la tкte.24 » La Seconde Guerre mondiale offre йgalement aux managers un extraordinaire champ d'expйrimentation en matiиre de recrutement, de planification et de standardisation. Cette orientation managйriale de l'appareil d'Йtat demeure en temps de paix et s'accйlиre dans certains cas. Au lendemain de la Premiиre Guerre mondiale, l'ingйnieur des mines Henri Fayol explique qu'« entre ces deux sortes d'entreprises » que sont l'Йtat et l'industrie, « il y a des diffйrences de complexitй et de grandeur, il n'y a pas de diffйrences de nature [...] et il est naturel que les mкmes principes et les mкmes rиgles gйnйrales prйsident а la direction de ces deux sortes d'organismes.25 » L'annйe suivante, le prйsident de la Rйpublique franзaise avoue pour sa part, en exergue d'un ouvrage transposant la doctrine de Fayol а l'administration de l'Йtat : « Je ne conзois pas que l'Йtat puisse se gйrer suivant d'autres rиgles que celles d'une grande entreprise industrielle bien menйe26 ». Aprиs la Seconde Guerre mondiale, la productivitй n'est plus le jargon rйservй des 18 TAYLOR Frederick W., The Principles of Scientific Management, New York: Harper Bros., 1919 [1911], p.8 19 LEE Mordecai, Institutionalizing Congress and the Presidency: The U.S. Bureau of Efficiency, 1916-1933, College Station: Texas A&M University Press, 2006, p.87. 20 Morris Cooke, citй in NOBLE David F., America by Design: Science, Technology, and the Rise of Corporate Capitalism, New York: Knopf, 1977, p.286 21 Cf. KARL Barry Dean, Executive Reorganization and Reform in the New Deal: The Genesis of Administrative Management, 1900-1939, Harvard University Press, 1963 22 BURNHAM James, L'Ere des organisateurs, trad. de l'anglais par H. Claireau, Paris : CalmannLйvy, « Libertй de l'esprit », 1948 [1941], p.110 23 Cf. RIALS Stйphane, Administration et organisation : de l'organisation de la bataille а la bataille de l'organisation dans l'administration franзaise, Paris : Ed. Beauchesne, 1977 24 Citй in PEITER Henri, « Les patrons, les mutilйs de la Guerre et la France. L'attitude du monde des affaires а l'йgard de la croissance industrielle et de la stabilitй sociale pendant la Premiиre Guerre mondiale », in MURARD Lion et ZYLBERMAN Patrick (Ed), « Le Soldat du travail. Guerre, fascisme et taylorisme », Recherches, n° 32-33, pp.433-448, citation pp.444-445 25 FAYOL Henri, « L'industrialisation de l'Etat », in L'Incapacitй industrielle de l'Etat : les PTT, Paris : Dunod, 1921, pp.89-116, p.93 26 Alexandre Millerand, in SCHATZ Albert, L'Entreprise gouvernementale et son administration, prйface de H. Fayol, Paris, Bernard Grasset, 1922 6
йconomistes et pйnиtre le grand public sous les noms de « croissance » et de « dйveloppement ». En France, un courant de rйforme administrative s'inspirant du taylorisme et de l'administration Hoover entreprend de moderniser l'administration selon les principes managйriaux. En 1946 est crйй le Comitй central d'enquкte sur les coыts et les rendements des services administratifs. Le Produit national brut est mesurй pour la premiиre fois en 1947. La procйdure de rationalisation des choix budgйtaires (RCB), qui subordonne les dйcisions а un calcul coыt-efficacitй, est instaurйe en 1968 sur le modиle du Planning Programming and Budgeting System (PPBS) amйricain. La souverainetй dйsenchantйe : New Public Management et gouvernance Tout au long du XXe siиcle, l'activisme йconomique de l'Йtat favorise sa croissance institutionnelle et, partant, sa comparaison avec les entreprises privйes. La bureaucratisation de l'administration et la pйnйtration des maximes managйriales au sein mкme des discours politiques justifient trиs tфt la comparaison de l'Йtat avec une entreprise et sa critique en termes gestionnaires, sans toutefois sйrieusement йbranler le socle symbolique de la rationalitй rйgalienne. Aprиs la Premiиre Guerre mondiale, c'est chose faite. D'aprиs l'historien Otto Hintze, s'il a toujours existй bien des ressemblances entre l'Йtat et l'entreprise йconomique, « il nous a fallu attendre l'effondrement moral et politique qui accompagna la fin de la Grande Guerre pour que se dissipe l'aura ancestrale de l'Йtat et pour que sa noblesse et sa dignitй se voient rabaissйes au point qu'une telle comparaison devienne tout simplement admissible.27 » Pris dans son aspect de machinerie technique et de pratique codifiable, le gouvernement est de plus en plus envisagй en termes de politiques publiques ; il devient censй de vouloir confier ses tвches rйgaliennes а des entreprises privйes et d'importer dans le secteur public des recettes organisationnelles qui ont fait leur preuve dans le secteur privй. Depuis le milieu des annйes 1960, les rйformes administratives menйes dans les pays anglo-saxons y introduisent des indicateurs de performance et des techniques d'йvaluation28. En 1972, le haut fonctionnaire anglais Desmond Keeling dйcrit le remplacement progressif de l'administration (dйfinie comme « l'examen, dans un domaine de la vie publique, de la loi, de son application et de sa rйvision »), par le management (entendu comme « la recherche de la meilleure utilisation des ressources dans la poursuite d'objectifs changeants29 »). Il faut cependant attendre les rйformes en profondeur de l'Йtat providence menйes dans les pays anglo-saxons dans les annйes 1980 а la faveur des problиmes budgйtaires engendrйs par les chocs pйtroliers pour que l'application des principes managйriaux franchisse un nouveau seuil. Sous le nom de New Public Management ­ ou NPM, ou encore (public) managerialism ­, cet йlan rйformiste pйnиtre la majoritй des pays industrialisйs durant la 27 HINTZE Otto, « L'Йtat comme entreprise et la rйforme constitutionnelle » (1927), reproduit in Fйodalitй, capitalisme et Йtat moderne. Essais d'histoire sociale comparйe, choisis et prйsentйs par H. Bruhns, trad. de l'allemand par F. Laroche, Paris : Maison des sciences de l'homme, 1991 [1897-1931], pp.291-299, p.296 28 SAVOIE Donald J., Thatcher, Reagan, and Mulroney: In Search of a New Bureaucracy, Pittsburgh, PA.: University of Pittsburgh Press, 1994, p.176 29 DESMOND Keeling, Management in Government, London: Allen and Unwin for the Royal Institute of Public Administration, 1972, p.34 7
dйcennie suivante et se trouve promu а l'йchelle planйtaire par la Banque mondiale et l'Organisation de coopйration et de dйveloppement йconomiques sous le label de « bonne gouvernance ». Paradoxalement, le New Public Management entend combattre les maux de la bureaucratie avec les armes du management, alors mкme que ces deux rйalitйs partagent les mкmes racines symboliques. Ainsi, les thйoriciens du NPM subordonnent l'amйlioration des performances de l'Йtat а la mise en concurrence des services publics entre eux et avec des organismes privйs, au lancement de « partenariats » entre le secteur public et le privй, а la crйation d'« organisations semi-autonomes » en charge du « volet opйrationnel » des politiques, а la « contractualisation » les agents de l'Йtat, а la multiplication des « contrфles financiers et managйriaux », au renforcement des « mйcanismes participatifs » faisant des usagers des contrфleurs, ou encore а la promotion des compйtents et des mйritants30. Exemplairement, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er aoыt 2001 soumet l'action de l'Йtat franзais а cette mйthodologie managйriale qui consiste а remplacer les politiques par des « stratйgies » dйclinйes en « objectifs opйrationnels » йvaluйs au moyen d'« indicateurs chiffrйs de performance31 ». Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de sйcuritй intйrieure (LOPPSI 2) est йgalement symptomatique de cette pйnйtration de la logique managйriale au coeur de l'administration publique franзaise. Il ne s'agit pas seulement d'йquiper de quelques techniques de gestion а la mode les pratiques de gouvernement rйgaliennes ; l'activitй de l'administration est envisagйe explicitement comme une activitй de production, la justice constituant par exemple un produit а rйaliser le plus efficacement possible et dont la fabrication est йvaluable grвce а des indicateurs de performance tels que les dйlais d'attente, les coыts d'accиs ou encore la satisfaction des consommateurs. La diffusion fulgurante du concept de « gouvernance » est un marqueur de cette ouverture du champ rйgalien а la logique managйriale. Dans les faits cependant, les administrations publiques montrent une grande rйsistance а l'application de ces schйmas et leur application demeure toujours partielle. Les anciens principes politiques ne disparaissent pas mais se trouvent dйsacralisйs pour кtre exportйs hors du champ йtatique ­ et de mкme que l'Йtat n'est qu'une organisation comme les autres, « l'autoritй n'est qu'une forme d'influence parmi d'autres32 », selon un йminent thйoricien du management. Pour la Banque mondiale, qui a jouй un rфle central dans le succиs rйcent de la notion de gouvernance, s'il fait par exemple sens d'encenser le « participatif », ce n'est point pour des raisons de dйmocratie ou de libertй d'expression mais parce que « la participation est une question d'efficacitй33 ». Concomitamment, le droit est 30 Cf. notamment OSBORNE David and GAEBLER Ted, Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the public sector, Reading, Massachusetts: AddisonWesley Publishing Company, Inc., 1992 31 Cf. « La dйmarche de performance : stratйgie, objectifs, indicateurs. Guide mйthodologique pour l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er aoыt 2001 », juin 2004, rйdigй conjointement par le Ministиre de l'йconomie, des finances et de l'industrie, la Cour des comptes, le Comitй interministйriel d'audit des programmes, la commission des finances du Sйnat ainsi que la commission des finances de l'Assemblйe nationale, http://www.performancepublique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/guides/guide_performance.pdf 32 SIMON Herbert A., Administration et processus de dйcision, trad. de la troisiиme йdition de Administrative Behavior, The Free Press, par P.-E. Dauzat, Economica, « Gestion », 1983 [1945 et 1976], p.135 33 World Bank, Governance and Development, Washington, D. C., World Bank, May 1992, 8
vidй de toute transcendance pour кtre intйgrй а l'arsenal managйrial au titre de simple outil aux cфtйs de normes non-juridiques de plus en plus йdictйes et sanctionnйes par des organisations privйes. Le droit n'est souvent plus, selon cette perspective, qu'une norme parmi d'autres. Le cas de la police Le cas de la police est intйressant а plusieurs titres. Tout d'abord, la police est un des domaines rйgaliens par excellence. L'essence de l'Йtat consiste а йdicter et а faire respecter la loi, par l'usage de la force s'il le faut. C'est le fameux « monopole de la violence physique lйgitime » dont Weber a fait la principale caractйristique de l'Йtat moderne34. Le terme de law enforcement utilisй en anglais pour dйcrire l'action de la police est а cet йgard trиs explicite. En mкme temps, la police йtant dйfinie et se dйfinissant souvent elle-mкme comme capacitй d'action, elle est prйdisposйe а jauger et а кtre jaugйe en termes d'efficacitй. Certes, il est gйnйralement reconnu que l'usage de la force par les policiers ne peut pas кtre essentiellement technique mais doit кtre en accord avec une apprйciation intuitive d'une situation donnйe. Toutefois, l'action de la police est soumise par les policiers eux-mкmes а des dйcoupages qui en favorisent l'apprйhension en termes d'efficacitй. Ne pouvant se contenter de dйambuler sans but, les policiers tendent par exemple а circonscrire des tвches bien dйfinies et se fixer des objectifs. Cette orientation pratique des tвches de police peut йgalement entraоner un rapport instrumental а la loi. La justice n'est alors plus prise comme un principe gйnйral mais comme un ensemble d'objectifs et de rиgles de fonctionnement. La police, selon cette perspective, est un auxiliaire des services de justice plus qu'un service soumis а la valeur « justice ». Les forces de police peuvent ainsi par exemple mesurer leur action а l'aune de leur capacitй а produire des affaires pйnales et йvaluer leur succиs sur la base de mesures comme les taux de criminalitй ou le nombre de gardes а vue. Comme le dit un sociologue amйricain qui a servi dans les forces de police de Baltimore, « pour le commissariat, les arrestations sont un moyen de quantifier la productivitй et l'efficacitй policiиres35 ». De maniиre gйnйrale, la police tend а encoder les phйnomиnes auxquelles elle doit rйpondre sous la forme de qualifications pйnales. Le travail policier, dans cette perspective, correspond moins au processus de restauration de l'autoritй qu'au maintien d'un ordre essentiellement dйfini selon des critиres judiciaires36. L'йloge de l'efficacitй n'est alors souvent qu'une expression de la valorisation de l'action rйpressive. Dans ces circonstances, il semble justifiй d'avancer que les policiers se mettent eux-mкmes en situation d'кtre jugйs en termes d'efficacitй. Et pourtant, кtre au service de la justice ne signifie pas forcйment produire du judiciaire. Par exemple, les arrestations et les mises en garde а vue pour des dйlits qui ne relиvent pas du p.27 34 WEBER Max, « La profession et la vocation de politique » (1919), op. cit., p.118 ; Economie et sociйtй, vol. 1. Les catйgories de la sociologie, trad. de l'allemand par J. Freund et alii, Plon, 1995 [1921], pp.96-97 35 MOSKOS Peter, Cop in the Hood: My Year Policing Baltimore's Eastern District, Oxford: Princeton University Press, 2008, p.121; cf. pp.145-157 36 DONZELOT Jacques et WYVEKENS Anne, La Magistrature sociale : enquкtes sur les politiques locales de sйcuritй, Institut des hautes йtudes de la sйcuritй intйrieure, Paris : La Documentation franзaise, 2004, p.97 ; PIEDNOIR Julien, La Police а l'йpreuve des incivilitйs : la dynamique du dйsordre, prйface de M. Cusson, Paris : L'Harmattan, 2008, p.125 9
pйnal peuvent кtre au service d'une recherche d'efficacitй qui contredit le principe de justice. Ainsi que l'a caractйrisйe le Syndicat national des officiers de police en 2009, la garde а vue rйpond souvent moins aux nйcessitйs de l'enquкte qu'а « d'autres besoins : pression statistique et culture du rйsultat37 ». Il peut йgalement y avoir contradiction entre l'impйratif d'efficacitй et le principe de justice lorsque le strict respect de la loi est conзu par les forces de police comme un facteur d'inefficacitй. Pour les policiers selon lesquels la fin justifie les moyens, l'efficacitй peut primer sur la lйgalitй38. La managйrialisation de la police peut йgalement rйpondre а des finalitйs trиs diverses. Aux Йtats-Unis, а partir des annйes 1910, les partisans de la professionnalisation de la police et de son indйpendance vis-а-vis du pouvoir politique y importent des techniques de management issues de l'entreprise privйe et les principes de management formulйs par des thйoriciens comme Frederick Taylor, Henri Fayol et Luther Gulick39. Au contraire, la rйforme de la police de New York menйe dans les annйes 1990 sous la direction du Prйfet de police William Bratton, qui se considйrait « davantage un PDG qu'un Prйfet » et affirmait s'inspirer des gourous du management Michael Hammer et James Champy40, doit permettre aux autoritйs politiques de la ville de reprendre en main des services de police jugйs trop dilettantes. L'importation de cette mйthode en France en 2001 par le Prйfet de police Jean-Paul Proust correspond а une perte d'autonomie des forces de police, sommйes de remplir des objectifs fixйs par le gouvernement. Ce qui est ainsi recherchй, ce n'est pas la soumission а une rиgle de droit gйnйrale mais l'initiative selon des critиres prйdйfinis qui sont ceux d'une politique donnйe (lutte contre le terrorisme, contre l'insйcuritй routiиre, etc.). La mise en place d'indicateurs а presque tous les йchelons de la hiйrarchie policiиre, la nйcessitй de rendre des comptes, la formulation d'objectifs chiffrйs et l'octroi de primes en cas de rйalisation de ces objectifs ne visent pas seulement а orienter l'action des forces de police mais йgalement а motiver celles-ci. L'un des pionniers de la sociologie franзaise de la police estime а ce titre que Compstat a peu d'effet direct sur le crime et que « son efficacitй rйsulte entiиrement dans le fait qu'elle sert а mobiliser les policiers de terrain41 ». Ceci йtant dit, rappelons que, dans la concurrence fйroce entre services, les indicateurs de performance 37 Citй in « Fouilles corporelles et usages des menottes trop frйquents », LeFigaro.fr, 30/11/2009, http://www.lefigaro.fr/actualite-france/2009/11/30/01016-20091130ARTFIG00412-fouillescorporelles-et-usages-des-menottes-trop-frequents-.php ; cf. aussi MUCCHIELLI Laurent, « Comprendre l'explosion des gardes а vue », Mйdiapart, 18/02/2010, http://blogs.mediapart.fr/edition/police-co/article/180210/comprendre-lexplosion-des-gardes-vue 38 JOBARD Fabien, L'Usage de la force par la police dans les pays anglo-saxons : йtat des travaux : rapport, Paris : S.l. : s.n., 1994, p.229 39 MORE Harry W., VITO Gennaro F., WALSH William F., Organizational Behavior and Management in Law Enforcement, 3rd ed., Boston; Columbus; Indianapolis: Pearson Prentice Hall, 2012, p.8 ; CRONKHITE Clyde L., Law Enforcement and Justice Administration: Strategies for the 21st century, 2d ed., Burlington, MA: Jones & Bartlett Learning, 2013, p.89 ; voir les йcrits des premiers thйoriciens amйricains de l'administration de la police : FULD Leonhard Felix, Police Administration: A Critical Study of Police Organisations in the United States and Abroad, New York: Putnam, 1909 ; FOSDICK Raymond Blaine, Police Administration, Cleveland, 1921 ; WILSON O. W., Police Administration, New York: McGraw-Hill, 1950, notamment p.27 40 DIDIER Emmanuel, « "Compstat" а Paris : initiative et mise en responsabilitй policiиre », Champ pйnal, Vol. VIII, 2011, §2, http://champpenal.revues.org/7971 41 MONJARDET Dominique, Notes inйdites sur les choses policiиres, 1999-2006. Suivi de Le sociologue, la politique et la police, sous la direction d'A. Chauvenet et F. Ocqueteau ; Paris : La Dйcouverte, 2008, p.57 10
sont un outil de lйgitimitй que les agents peuvent brandir davantage que subir. А l'inverse, se contenter d'invoquer la justice et d'appeler les policiers а la vertu peut кtre un moyen, pour la hiйrarchie policiиre, de se dйfausser de ses tвches d'encadrement, d'organisation, de formation et de mise en cohйrence de moyens et des missions. En d'autres termes, la promotion du principe de justice peut cacher un dйsinvestissement des tвches d'organisation. Dans cette perspective, l'invocation du principe d'efficacitй peut marquer а l'inverse un intйrкt salutaire pour l'exйcution pratique des tвches, les mйthodes de travail ou encore l'organisation des services et le contrфle des missions. La police a donc un rapport fondamentalement ambivalent aux principes de justice et d'efficacitй. La loi йtant а la fois le fondement et l'outil de l'action policiиre, il n'est pas toujours йvident d'кtre juste et efficace а la fois42. Le cas de la police montre que l'opposition entre le principe rйgalien de justice et l'impйratif managйrial d'efficacitй prend dans les faits la forme d'un mariage de raison. Conclusion De mкme que la managйrialisation de la police franзaise ne date pas de 2002, l'Йtat et le droit modernes sont habitйs depuis leur formation par la logique de l'efficacitй. Ce qui a vйritablement changй au cours du XXe siиcle, c'est que l'efficacitй constitue non seulement le moyen mais aussi la fin des sociйtйs modernes et leur principe de jugement ; c'est l'efficacitй qui mesure de plus en plus le progrиs social au dйtriment de prйoccupations pour la justice. En un sens, qu'importe dйsormais que l'on soit injuste tant qu'on est efficace. Cette promotion du principe d'efficacitй n'est pas spйcifique aux administrations publiques mais semble toucher l'ensemble des institutions des sociйtйs occidentales. Pour prendre un cas extrкme, on assisterait йgalement а une managйrialisation de la dйlinquance. Lа oщ font dйfaut les entreprises lйgitimes tendent а se dйvelopper des entreprises qui, pour кtre illйgitimes et hors-la-loi, n'en sont pas moins souvent bien organisйes et efficaces43. La structure et l'administration des gangs amйricains peuvent par exemple reflйter celles de n'importe quelle entreprise44. Au-delа de ces principes de justice et d'efficacitй, c'est l'ensemble des valeurs qui infusent les sociйtйs occidentales qui semble avoir pivotй tout au long du XXe siиcle. Les notions managйriales d'organisation et de contrфle constituent par exemple aujourd'hui des principes souvent plus prйgnants que ceux hier cйlйbrйs de loyautй, d'anciennetй, de force physique et de parentй. Et toutes sortes de commentateurs rйussissent quotidiennement l'exploit, hier impensable, de parler politique sans utiliser les notions ni de public, ni de gouvernement, ni de nation, ni de territoire, ni de pouvoir, ni de souverainetй, mais au seul moyen des termes de procйdure, de projet, d'organisation, de contrфle, de dйcision, de gestion et d'efficacitй. 42 Ibid, p.54 et p.164 43 WACQUANT Loпc, Parias urbains : ghetto, banlieues, Etat, trad. de l'anglais par S. Chauvin, Paris : La Dйcouverte, 2006, pp.73-74 44 VENKATESH Sudhir, Dans la peau d'un chef de gang, traduit de l'anglais par D. Gamboa, Paris : Ecole des loisirs, 2011 [2008], pp.46, 74, 88 et 281 ; BOURGOIS Philippe, En quкte de respect : le crack а New York, trad. de l'anglais par L. Aubert, Paris : Seuil, 2001 [1995], p.115 11

T Le Texier

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Author: T Le Texier
Author: JT RAVIX
Published: Thu Mar 21 09:28:56 2013
Pages: 11
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