Ökonomisierung der öffentlichen Verwaltung-einige grundsätzliche ordnungstheoretische Anmerkungen, A Knorr

Tags: Deutschland, hrung, Verwaltung, Leistungserstellung, Wirtschaftseinheiten Marktversagen, Leistungserbringer, allerdings nicht, Wirtschaftspolitik, Leistungsangebot, Marktversagen, Leistungserbringung, Gemeinwesen, Wirtschaftssysteme, Kostentransparenz, Leistungsanreize, Internationales Management, Andreas Knorr
Content: IWIM - Institut fьr Weltwirtschaft und Internationales Management
IWIM - Institute for WORLD ECONOMICS and international management
Цkonomisierung der цffentlichen Verwaltung ­ einige grundsдtzliche ordnungstheoretische Anmerkungen Andreas Knorr
Materialien des Wissenschaftsschwerpunktes ,,Globalisierung der Weltwirtschaft"
Band 36 Hrsg. von Andreas Knorr, Alfons Lemper, Axel Sell, Karl Wohlmuth Universitдt Bremen
Цkonomisierung der цffentlichen Verwaltung ­ einige grundsдtzliche ordnungstheoretische Anmerkungen Andreas Knorr1
Andreas Knorr, Alfons Lemper, Axel Sell, Karl Wohlmuth (Hrsg.):
Materialien des Wissenschaftsschwerpunktes ,,Globalisierung der Weltwirtschaft", Bd. 36, Oktober 2005, ISSN 0948-3837 (ehemals: Materialien des Universitдtsschwerpunktes ,,Internationale Wirtschaftsbeziehungen und Internationales Management")
Bezug:
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1 Kontakt : Deutsche Hochschule fьr Verwaltungswissenschaften, Lehrstuhl fьr Volkswirt schaftslehre, insbesondere nationale und internationale Wirtschaftspolitik, Freiherr-v o m-Stein -Str. 2, D-67346 Speyer, Tel.: +49-(0)6232-654157, Email: [email protected]
Inhaltsverzeichnis 1. Einfьhrung ...................................................................................................................... 2 2. Was bedeutet Цkonomisierung? ..................................................................................... 2 2.1. Exkurs: Ordnungstheoretische Grundlagen............................................................ 2 2.1.1. Knappheit als Ausgangsproblem des Wirtschaftens ....................................... 3 2.1.2. Zur Notwendigkeit ,guter' Regeln.................................................................. 3 2.1.3. Alternative Regelwerke - alternative Wirtschaftssysteme .............................. 6 2.1.4. Die Grenzen des Markt- und Wettbewerbsmechanismus ............................... 7 2.1.4.1 Notwendige Korrektur der marktmдЯigen Einkommensverteilung ........... 7 2.1.4.2 Staatliche Daseinsvorsorge ......................................................................... 8 2.1.4.2.1 Begriff und Anwendungsbereiche ........................................................ 8 2.1.4.2.2 Цkonomische und auЯerцkonomische Begrьndungen....................... 10 2.1.4.2.3 Traditionelle rechtlich-institutionelle Ausgestaltung in Deutschland ........................................................................................ 11 2.1.4.2.4 Daseinsvorsorge und Wettbewerb ­ ein Widerspruch? ...................... 13 2.2. Цkonomisierung: Definition und Ziele................................................................. 14 2.3. Instrumente der Цkonomisierung ......................................................................... 16 2.4. Probleme und Grenzen der Цkonomisierung ....................................................... 17 3. Fazit .............................................................................................................................. 19 1
1. Einfьhrung Die Forderung nach einer verstдrkten Цkonomisierung des цffentlichen Sektors im Allgemeinen und der цffentlichen Verwaltung im Besonderen gewinnt in Deutschland seit ge raumer Zeit immer mehr Anhдnger in der Politik, den Medien und der Wis senschaft. Dahinter verbirgt sich zum einen die Annahme einer im Vergleich zu privaten Akteuren gleichsam inhдrenten Ineffizienz des цffentlichen Sektors, die sich, so das Argument, im Zeitalter der Globalisierung zunehmend als veritabler Standortnachteil fьr Deutschland im internationalen Wettbewerb um mobile Produktionsfaktoren erweise. Zum anderen sehen sich Bund, Lдnder und Gemeinden einer veritablen Finanzkrise ge genьber, die sowohl das bis herige Leistungsangebot der цffentlichen Verwaltung als auch dessen Finanzierung zunehmend in Frage stellt. Als nachahmenswerte Vorbilder werden in diesem Zusammenhang ьblicherweise die skandinavischen Lдnder2, GroЯbritannien3 sowie Neuseeland4 angefьhrt, die in den vergangenen zwei Jahrzehnten grundlegende Reformen des gesamten цffentlichen Sektors vollzogen haben. 5 Allerdings ist das Konzept der Цkonomisierung keineswegs unumstritten. Im Gegenteil wird es ge rade von Nicht-Цkonomen vie lfach mit bloЯer Kommerzialisierung gleichgesetzt, dabei meist als Schimpfwort verwendet und folglich als Bedrohung (angeblich oder tatsдchlich) bewдhrter Strukturen und Prozesse verstanden. Als besonders gefдhrdet gilt in diesem Zusammenhang die Erbringung von Leistungen im Rahmen der staatlichen Daseinsvorsorge. Mьhlenkamp fьhrt diese Einstellung nicht nur auf die in diesen Kreisen offenbar weit verbreitete Auffassung zurьck, ,,die цkonomische Betrachtung sei eindimensional und in vielen Bereichen nicht angemessen."6 Ьberdies konstatiert er die Sorge vieler Nicht-Цkonomen, nicht zuletzt von Juristen in Fьhrungs positionen in der цffentlichen Verwaltung, durch Цkonomisierung an Einfluss ein zubьЯen. 7 Ziel der vor liegenden Abhandlung ist es deshalb, um einer Versachlichung der Dis kus sion willen, aus einer wirtschaftstheoretischen Perspektive unter diesen Rahmenbedingungen die Spielrдume fьr eine verstдrkte Цkonomisierung der цffentlichen Verwaltung ebenso auszuloten wie deren Grenzen. 2. Was bedeutet Цkonomisierung? 2.1. Exkurs: Ordnungstheoretische Grundlagen Die Kontroverse um Notwendigkeit, Mцglichkeiten und Grenzen der Цkonomisierung der цffentlichen Verwaltung dьrfte zu einem nicht unerheblichen Teil der Tatsache ge schuldet sein, dass es fьr den Begriff Цkonomisierung trotz seiner mittlerweile inflationдren Verwendung bislang an einer allgemein akzeptierten Definition mangelt. So verstehen 2 Vgl. Riegler (1997). 3 Vgl. unter anderem Wollmann (2000), Jarvis (2002). 4 Ausfьhrlich dazu Knorr (1997). 5 Eine hervorragende Datenbank zu allen Aspekten von Reformen im цffentlichen Sektor findet sich unter http://www.oecd.org/topic/0,2686,en_2649_37405_1_1_1_1_37405,00.html auf der OECD-Website. Eine weitere international vergleichende Ьbersicht ist verfьgbar unter http://www.rpani.gov.uk/reform.pdf. 6 Mьhlenkamp (2005, S. 1). 7 Vgl. ebenda. 2
Kritiker der Цkonomisierung darunter im Wesentlichen die ,,Elimination marktfremder Gesichtspunkte bzw. aller ,betriebsfremder Interessen' ... durch einen einzigen Ge sichtspunkt: die marktliche Performance". 8 Dem geschulten Цkonomen offenbart diese These freilich den fundamentalen Denkfehler der цkonomisch vielfach nicht vorgebildeten Цkonomisierungsgegner: die sachlich verfehlte und in hohem MaЯe ir refьhrende Gleichsetzung von Цkonomisierung mit Kommerzialisierung. Wie unmittelbar einsichtig ist, greift dieses Argument beispielsweise nicht beim Vorliegen allokativen Marktversagens, also bei einer Funktionsstцrung des Marktes als Mechanismus zur Koordination der Produktionsund Absatzplдne der Anbieter einerseits und der Konsumplдne der Nachfrager andererseits. Just diese Situation ist jedoch fьr zahlreiche цffentliche Leistungen charakteristisch, weswegen bei deren Bereitstellung der Markt mechanis mus aus Effizienzgrьnden ­ also mit guten wirtschaftstheoretischen Argumenten ­ unter bestimmten Umstдnden durch einen alternativen Koordinationsmechanismus, meist den Bьrokratie mechanismus, ersetzt werden muss. Dazu spдter mehr.9 2.1.1. Knappheit als Ausgangsproblem des Wirtschaftens Eine adдquate Definition des Begriffs Цkonomisierung ist ohne Rekurs auf das Grundproblem des Wirtschaftens (bzw. das Erkenntnisobjekt der Цkonomik als Wissenschaft) unmцglich. Die Not wendigkeit des Wirtschaftens ergibt sich zwingend aus dem so ge nannten Knappheitsproblem, also der eigentlich trivialen Erkenntnis, dass die menschlichen Bedьrfnisse prinzipiell grenzenlos, die zu ihrer Befriedigung verfьgbaren Ressour cen jedoch endlich (knapp) sind. Anders aus gedrьckt ist es grundsдtzlich unmцglich, sдmtliche Bedьrfnisse aller Mitglieder eines beliebigen Gemeinwesens (gleich gut) zu befriedigen. Hinter dem Knappheitsproblem verbirgt somit ein fundamentales gesellschaftliches Entscheidungs problem: Wer ist ­ und auf welcher rechtlichen und/oder politischen Grundlage ­ legitimiert, darьber zu entscheiden, · welche Gьter mit den in einem Gemeinwesen verfьgbaren knappen Ressourcen hergestellt werden sollen und · anhand welcher Kriterien eben diese Gьter auf dessen Mitglieder verteilt wer den sollen. 2.1.2. Zur Notwendigkeit ,guter' Regeln Ein ordnendes Regelwerk, das heiЯt ,Spielregeln` in Form verbindlicher Verhaltens regeln (Ge bote und Verbote) stellt somit eine unverzichtbare Voraussetzung jeder Form gesellschaftlichen Zusammenlebens dar ­ selbstverstдndlich einschlieЯlich des durch extreme Arbeitsteilung und Spezialisierung gekennzeichneten Wirtschaftslebens. Dieses Regelwerk besteht jedoch nicht nur aus kodifizierten Regeln des Rechts, also einklagbaren und notfalls mit Hilfe des staatlichen Gewaltmonopols durchsetzbaren Gesetzen, Verordnungen, Erlassen oder sonstigen Hoheitsakten, oder auch den internen Vor schriften von Organisationen (wie zum Beispiel den Dienstvorschriften in der цf fentlichen Verwaltung und 8 Thielemann (2004, S. 358). 9 Vgl. Abschnitt 2.1.4.2.2. 3
der Aufbau- und Ablauforganisation von Unternehmen). Oft folgt wirtschaftliches Handeln zusдtzlich auch informellen Regeln, also ,ungeschriebenen Gesetzen`: Sitten, Gebrдuche und weitere, aus den jeweils vorherrschenden soziokulturellen oder re ligiцsen Normen und Traditionen respektive aus der spezifischen Unternehmens- bzw. Verwaltungs-,Kultur' abgeleitete Usancen. Die in jeder Gesellschaft existierenden formellen und informellen Verhaltensregeln kцnnen einander inhaltlich entweder ergдnzen oder aber sich widersprechen. Dieses Nebeneinander kann einerseits zu Anpassungen des for mellen Rechts fьhren. Zuvor in formelle Regeln werden in diesem Fall in Gesetzesform gegossen und treten an die Stelle des bis dahin geltenden Rechts; zuvor formal untersagte bzw. offiziell ,geduldete' Verhaltens weisen werden damit legalisiert. Andererseits versucht der Gesetzgeber oft, von ihm als unerwьnscht eingestufte informelle Regeln ­ und damit letztlich bestimmte Verhaltensweisen ­ durch ein gesetzliches Verbot zu kriminalisieren und die damit ein hergehende Strafandrohung durchgreifend zu unterbinden, allerdings nicht notwendigerweise immer mit Erfolg. So vermochte beispielsweise das in nahezu allen Staaten der Erde gesetzlich verankerte Verbot der Bestechung und/oder Bestechlichkeit von Staatsbediensteten die in vielen Lдndern noch immer herrschende ,Kor ruptionskultur' nicht durchgreifend zu unterbinden. 10 Das jeweils gьltige Bьndel formeller und informeller Regeln unterscheidet sich nicht nur von Organisation zu Organisation und von Gemeinwesen zu Gemeinwesen. Es unterliegt darьber hinaus im Zeitablauf aufgrund des ,Wertewandels' einer erheblichen Dynamik.11 Unter Цkonomen herrscht in diesem Zusammenhang inzwischen weit gehender Konsens darьber,12 dass die Qualitдt des gesellschaftlichen Regelwerks das relative (also: hohe oder niedrige) Wohlstands niveau eines Landes im Vergleich zu anderen Staaten maЯgeblich ­ und zwar wesentlich stдrker als jede andere Determinante (wie Geographie oder Klima) ­ beeinflusst. Vor aussetzung fьr ein hohes Wohlstandsniveau ist folglich ein Set formaler wie informeller Regeln, welches starke Anreize schafft, die knappen gesellschaftlichen Ressourcen in ihre produktivste Verwendung zu lenken, also effizient zu wirtschaften. Sie werden in diesem Fall nur fьr die Herstellung derjenigen Wa ren und Dienstleistungen verbraucht, die den grцЯten gesellschaftlichen Nut zen stiften.13 Diese so genannte optimale Ressourcenallokation ist immer dann realisiert, wenn 10 Zwischen der Korruptionsneigung eines Gemeinwesens und ihrem Wohlstandsniveau besteht empirisch ein eindeutiger Zusammenhang: je verbreiteter Korruption in einem Land ist, desto niedriger ist das ProKopf-Einkommen der Bevцlkerung (Tanzi 1998, Frank 2004). 11 Vgl. dazu, am Beispiel der deutschen Sozialen Marktwirtschaft, Cassel (1998). 12 Dieser generelle Zusammenhang stellt zugleich die fundamentale Erkenntnis der deutschen Ordnungstheo- rie (Stichwort: Freiburger Schule, vgl. Eucken 1990) dar. Sie fand allerdings erst nach mehreren Jahrzehnten und vor allem nach dem offensichtlichen Scheitern simpler neoklassischer Reformkonzepte in zahlreichen Transformations- und Entwicklungslдndern unter den Begriffen Neue Institutionenцkonomik bzw. `Institution building' sowie Цkonomische Analyse des Rechts auch im angelsдchsischen Raum breite Aufmerksamkeit (vgl. Williamson 1985, de Soto 2000), nicht zuletzt bei ein flussreichen internationalen Organisationen wie dem Internationalen Wдhrungsfond und der Weltbank (vgl. World Bank 2004 und 2005). 13 Notabene: Das gesamtwirtschaftlich orientierte Ziel des grцЯtmцglichen gesellschaftlichen Nutzens (Wohlfahrt) ist цkonomisch etwas vцllig anderes als das ausschlieЯlich einzelwirtschaftlich orientierte Ziel des maxima len unternehmerischen Ge winns (Profits). Obwohl es zwischen diesen beiden Zielsetzungen durchaus zu Konflikten kommen kann ­ die Monopolstellung eines Unternehmens oder ein Kartell mehren in aller Regel den Unternehmensgewinn, reduzieren je doch zugleich die gesellschaftliche Wohlfahrt ­, 4
· die knappen Ressourcen zum einen dort eingesetzt werden, wo sie den im Vergleich zu einer alternativen Verwendung hцchsten gesellschaftlichen Ertrag erbringen und · das Produktionsergebnis zugleich den tatsдchlichen Bedьrfnissen und Wьnschen der Nachfrager entspricht. In der gesellschaftlichen Realitдt ist das Ziel der optimalen Ressourcenallokation allerdings grundsдtzlich nur nдherungsweise erreichbar. Wesentliche Komplikationen ­ im Sinne der Notwendigkeit einer diesbezьglich stдndigen Ьberprьfung und gegebenenfalls ,Reform' bzw. ,Modernisierung' des bestehenden Regelwerks ergeben sich zunдchst aus der ausnahms los jeder Gesellschaft, wenngleich in durchaus unterschiedlichem AusmaЯ, innewohnenden Dynamik. Sie wird ausgelцst durch · die demographische Entwicklung, also positives oder negatives Bevцlkerungswachstum, aber auch Verдnderungen der Alterstruktur einer Gesellschaft, · durch Wertewandel und sonstige Faktoren aus gelцste Prдferenzдnderungen mit der Folge von Bedьrfnisverschiebungen bei den Nachfragern, · technisch-organisatorischen Fortschritt (Innovationen), also das Aufkommen ver besserter oder vцllig neuer Produkte, Produktionsverfahren und rechtlich-institutioneller Regelungen sowie die ErschlieЯung neuer Absatz- oder Beschaffungswege, · fьr Allokationsentscheidungen relevante politische Entscheidungen (z.B. Дnderungen im Bereich des Arbeits- und Sozial-, des Steuer- oder des Umweltrechts oder, wie im Fall der Transformationslдnder Mittel- und Osteuropas, der Abschaffung ihres hergebrachten Wirtschaftssystems) sowie durch · unvorhergesehene exo gene Schocks (z.B. Цlkr isen, Naturkatastrophen, Ter ror anschlдge, Kriege und innere Unruhen). Als weiteres Erschwernis beim Versuch, das Knappheitsproblem durch ,gute' Regeln bestmцglich, also ohne wohlstandsmindernde Fehlallokation begrenzt verfьgbarer Ressourcen, zu lцsen, kommt schlieЯlich hinzu, dass Arbeitsteilung zwangslдufig immer auch mit einer Wissensteilung einhergehT. Das in einer Gesellschaft vorhandene wirtschaftlich relevante Wissen ist also auf sдmtliche am Wirtschafts gesche hen beteiligte Einzelpersonen verstreut. Es ist somit einerseits ein Indikator erforderlich, der die fьr die Allokationsentscheidungen Verantwortlichen ohne nennenswerte zeitliche Verzцgerungen und zuverlдssig ьber die relativen Knappheiten von Gь tern und Produktions faktoren und vor allem ьber Verдnderungen ihres Knappheitsgrads im Zeitablauf informiert. Nicht minder bedeutsam ist andererseits aber auch eine mцglichst hohe Anpassungsfдhigkeit und -bereitschaft der Trдger der Produktionsfaktoren, um eben diese Ver дnderungen verarbeiten zu kцnnen. Letzteres setzt wiederum geeignete flankierende Anreiz-, Sanktions- und Kontroll mechanismen voraus. Sie sind unverzicht bar, um die Mitglieder eines Gemeinwesens ­ bzw. einer Organisation wie einem Unternehmen oder der цffentlichen Verwaltung ­ ьberhaupt zur Aufnahme einer produktiven Tдtigkeit zu motivieren und um etwaige Missbrдuche wirtschaftlicher Macht durch Einzelne oder gesellschaftliche Teilgruppen zu Lasten der Allgemeinheit mцglichst durchgreifend zu unterbinden. werden die Begriffe Nutzen und Gewinn (Pro fit) von Nicht-Цkonomen hдufig verwechselt und fдlschlicherweise sogar synonym verwendet. 5
2.1.3. Alternative Regelwerke - alternative Wirtschaftssysteme Das formelle wie informelle Regelwerk, das von einem Gemeinwesen als Reaktion auf das Knappheitsproblem geschaffen wurde, wird gemeinhin als deren Wirtschaftssystem bzw. Wirtschaftsordnung bezeichnet. Trotz der in цkonomischen Lehrbьc hern und im politischen Diskurs ьblichen, extrem vereinfachenden Gegenьberstellung von nur zwei idealtypischen Wirtschaftssystemen, nдmlich (freier) Marktwirtschaften und (reinen) Zentralverwaltungswirtschaften, ist die Zahl der tatsдchlich zu beobachtenden realtypischen Wirtschaftssysteme so hoch wie die Zahl politisch unabhдngiger Gemeinwesen. Obschon beispielsweise die USA, Deutschland, GroЯ britannien, Japan, Kanada, die Vereinigten Arabischen Emirate, Schwe den oder Brasilien zweifelsohne zwar allesamt den prinzipiell marktwirtschaftlich orient ierten Volkswirtschaften zuzurechnen sind, unterscheiden sich de ren jeweilige Wirtschaftssysteme hinsichtlich der konkreten Aus prдgung des fьr eine markt-wirtschaftliche Ordnung konstituierenden Regelwerks ­ mit den drei Basiselementen privatrechtliche Eigentumsordnung, dezentrale Pla nungskompetenzen sowie Koordination der dezentral aufgestellten Plдne durch freie Preisbildung auf Mдrkten mit funktionierendem Wettbewerb14 ­ durchaus sehr wesentlich voneinander; diese Regelwerke unterliegen ьberdies einem stдndigen Verдnderungsprozess (gleiches galt selbstverstдndlich auch fьr die prinzipiell zentralverwaltungswirtschaftlich aus gerichteten Wirtschaftssysteme der Staaten des ehemaligen Ostblocks). Indizien hierfьr sind vor allem die sehr heterogenen Prдferenzen der Bevцlkerung (bzw. der herrschenden Schichten) bzgl. Art und Umfang staatlicher Wirtschaftstдtigkeit sowie die von Gemeinwesen zu Gemeinwesen sehr unterschiedliche regulatorische Beschneidungen individueller Handlungsspielrдume durch Preiskontrollen, administrative Beschrдnkungen des Marktzutritts, Werbeverbote und sonstige staatliche Verhaltens vor schriften. Nicht alle Wirtschaftssysteme sind freilich gleich gut geeignet, knappe Res sourcen effizient zu alloziieren. Zwar haben sich die wesentlich stдrker dezentralisierten Systeme vom markt wirtschaftlichen Typus im Vergleich zu den zentralverwaltungs wirtschaftlichen Systemen in dieser Hinsicht theoretisch und vor allem historisch eindeutig als ьberlegen erwiesen. Gleichwohl fallen auch innerhalb der Gruppe der marktwirtschaftlich orientierten Gemeinwesen die erheblichen Unterschiede hinsichtlich ihrer individuellen wirtschaft lichen Leistungsfдhigkeit (und damit auch hinsichtlich ihrer jeweiligen sozialpolitischen Spielrдume) auf. Stark differiert auch die wirtschaftliche Dynamik der einzelnen Marktwirtschaften, die sich ьber einen lдngeren Zeitraum hinweg betrachtet sowohl in Gestalt von Konvergenzprozessen, also dem Abbau von (Pro-Kopf-)Ein kommens unterschieden,15 als auch in Divergenzprozessen ­ dem ,Davonziehen' schneller wachsender Gemeinwesen und damit der zunehmenden Spreizung der jeweiligen Pro-Kopf -Einkommen16 ­ nachweisen lassen. 14 Vgl. fьr viele Gutmann (1993) sowieAmable (2003). 15 Zwei hervorstechende Beispiele der jьngeren Geschichte sind der Aufholprozess der nordwesteu- ropдischen Volkswirtschaften gegenьber den USA ab Mitte ab Mitte des neunzehnten Jahrhunderts (vgl. O'Rourke/Williamson 1999) sowie das AufschlieЯen Irlands zu den reichsten Mitgliedsstaaten der EU Ende der neunziger Jahre des letzten Jahrhunderts. 16 Beispiele fьr einen derartigen wirtschaftlichen Abstieg sind Argentinien seit Anfang des 20. Jahrhunderts bis heute (Schuler 2002), Neuseeland zwischen 1950 und den frьhen neunziger Jahren (Knorr 1997), sowie Deutschland seit der ersten Цlkrise 1973. Der Niedergang einer Volkswirtschaft fьhrt allerdings, 6
2.1.4. Die Grenzen des Markt- und Wettbewerbsmechanismus 2.1.4.1 Notwendige Korrektur der marktmдЯigen Einkommensverteilung Die Notwendigkeit einer (begrenzten) Korrektur der marktmдЯigen Einkom mensverteilung durch das Steuersystem und eine aktive staatliche Sozialpolitik ist auch unter Цkonomen vцllig unumstritten, und zwar aus folgenden Grьnden: · So benцtigt jeder Mensch stets ein bestimmtes Mindesteinkommen, um seinen existentiellen Grundbedarf abdecken zu kцnnen. Er ist aber nicht immer in der Lage, sich selbst am Wirtschaftsgeschehen zu beteiligen, also im dafьr notwendigen Umfang eigene Faktoreinkьnfte zu erzielen. Bedingt durch die Lebensphasen Kindheit und frьhe Jugend (Schul- und Berufsausbildung, Studium), Kindererziehung und Alt er sowie infolge von Krankheit, Invaliditдt und Arbeitslosigkeit ist die durchschnittliche Lebenszeit eines Menschen nдmlich grundsдtzlich und zumeist wesentlich lдnger als der Zeitraum, wдhrend dessen er seine Faktorleistung(en) (voll) am Markt anbieten und damit ,fьr sich selbst sorgen` kann. · SchlieЯlich kann eine von der Mehrheit der Bevцlkerung als ,zu` stark empfundene Ungleichverteilung der Einkommen, Einkommenserzielungschancen und Vermцgen den Zusammenhalt dieser Gesellschaft gefдhrden. Zu beachten ist bei der Ausgestaltung der Regelungen zum Bezug von Sozialleistungen jedoch, dass die Differenz zwischen den staatlichen Unterstьtzungs leistungen und den vom Individuum alternativ erzielbaren Arbeitseinkommen groЯ genug bleibt, um die sem einen ausreichenden ma teriellen Anreiz fьr die Aufnahme einer Erwerbstдtigkeit zu geben. Eine weitere, oft ьbersehene Dimension gewinnt das Verteilungsproblem schlieЯlich bei Existenz dauerhaft verfestigter wirtschaftlicher Machtstellungen. Normalerweise wird die Hцhe der eigenen Faktoreinkьnfte in einem marktwirtschaftlichen System von der Zahlungsbereitschaft der Marktgegenseite, also den Nachfragern der jeweiligen Faktorleistung bestimmt. Faktoreinkommen lassen sich somit grundsдtzlich nicht ohne Ge genleistung seitens des Trдgers des fraglichen Produktionsfaktors erzielen. Das marktwirtschaftliche Grundprinzip der Gleichwertigkeit von Leistung und Gegenleistung wird jedoch immer dann verletzt, wenn eine der beiden Marktseiten ьber eine Monopolstellung verfьgt, ihre Marktmacht also missbrдuchlich zur Ausbeutung der jeweils anderen Marktseite ausnutzen kann. Es ist folglich eine zentrale Aufgabe staatlicher Wirtschaftspolitik, das Entstehen dauerhaft verfestigter Marktmacht zu verhindern. Dies ist erforderlich, da der Miss brauch wirtschaftlicher Macht, und zwar gleichgьltig, ob er im Einzelfall von privaten oder цffent- was fьr viele Nicht-Цkonomen ьberraschend ist, typischerweise nicht zu einem Rьckgang ihres Pro -KopfEinkommens. Auch diese Gemeinwesen realisieren nдmlich in aller Regel immer noch (schwach) positive Wachstumsraten, dass heiЯt einen (leichten) Anstieg des Pro -Kopf-Einkommens. Der zunehmende Ein kommensabstand ist vielmehr das Resultat ihrer im Vergleich zu den davonziehenden, wachstums stдrkeren Volkswirtschaften ihres wesentlich geringeren Pro duktivitдtszuwachses. Es handelt sich folglich nicht um einen absolu ten Abstieg, sondern ,nur' um einen relativen Niedergang. ­ Zu den цkonomischen Ursachen von Konvergenz- und Divergenzprozessen siehe bereits Olson (1968 und 1982). 7
lichen Wirtschaftseinheiten praktiziert wird, nicht nur die wohlstandsmin dernde Fehlallokation knapper Ressourcen bewirkt, sondern darьber hinaus stets auch gesellschaftlich problematische Umverteilungseffekte mit sich bringt. 2.1.4.2 Staatliche Daseinsvorsorge 2.1.4.2.1 Begriff und Anwendungsbereiche Die Gewдhrleistung der staatlichen Daseinsvorsorge stellt die zweite Rechtfertigung staatlichen Handelns ­ und damit der Existenz der цffentlichen Verwaltung ­ dar. Der Begriff Daseinsvorsorge geht ursprьnglich auf den deutschen Verwaltungsjuristen Ernst Forsthoff zurьck. Er prдgte ihn in seiner 1938 erschienenen Schrift ,,Die Verwaltung als Leistungs trдger" und entwickelte ihn inhaltlich 1958 in dem Folgewerk ,,Die Daseinsvorsorge und die Kommunen" weiter. 17 Weltanschaulich basiert er auf einer grundsдtzlichen Kritik am Liberalismus und vor allem an der durch ihn nach Forsthoffs Ansicht ausgelцsten Industrialisierung und Verstдdterung. Bei der Daseinsvorsorge handelt es sich zwar um eine spezifisch deutsche Konzeption. Doch existieren in fast allen Staaten der Erde zumindest auf den ersten Blick nahezu identische Konzepte. 18 So kennt man beispielsweise in den USA `Universal Service (obligations)', wдhrend man in GroЯbritannien von `Public service' bzw. `Services of general economic interest', in Frankreich von ,Service public' oder auch ,Service d`intйrкt gйnйral', in Italien von ,Servizio pubblico', in Spanien von ,Servicios de interes general' und in den Niederlanden von ,Diensten van algemeen belang' spricht. Allerdings verbergen sich trotz nicht zu leugnender inhaltlicher Дhnlichkeiten hinter diesen lдnderspe zifischen Begrifflichkeiten nicht nur erhebliche Unterschiede hin sichtlich Art und Umfang der darunter fallenden Leistungen. 19 Vor allem differieren auf ein zelstaatlicher Ebene die jeweiligen rechtlichinstitutionellen Arrangements, die deren Erbringung regeln, betrдchtlich. 20 Wдhrend beispielsweise die Wasserversorgung in Deutschland als originдre Aufgabe kommunaler Unternehmen gilt und entsprechend fragmentiert ist, stellt sie in Frankreich traditionell eine Domдne einiger weniger privater Anbieter dar. Diese werden jedoch von den Kommunen entweder im Rahmen von Konzessions vertrдgen ­ den so genannten Contrats de concession de service public ­ oder in Form von Ma nagementvertrдgen mit der Leistungs erbringung be auftragt und reguliert. Zudem versteht sich der franzцsische Staat bei den ,Service public'-Leistunge n in weit stдrkeren AusmaЯ als der deutsche als Ga rant bestehender Arbeitsplдtze ­ zu Lasten der Wettbewerbsordnung. 21 Hinsichtlich der ma teriellen lдnderspezifischen Unterschiede nicht weniger instruktiv ist auch eine vergleichende Institutionenanalyse des hier zulande ebenfalls der Daseins vorsorge zugerechneten Grundversorgungs auftrags des цffentlich-rechtlichen Rundfunks mit dem britischen oder dem neuseelдndischen ,public broadcasting'-Modell. 17 Vgl. Forsthoff (1938 und 1958). 18 Vgl. den Ьberblick der OECD (2004). 19 Es ist eine interessante, цkonomisch jedoch nicht zu beantwortende Frage, inwieweit diese Unterschiede die Einstellung einer Gesellschaft gegenьber privatem Unternehmertum und Eigeninitiative reflektieren. 20 Vgl. etwa Pьttner (2000). 21 Vgl. ebenda (2000). 8
Obschon der Begriff Daseinsvorsorge, abgesehen von seinem seit jeher hohen Stellenwert in der politischen Diskussion, inzwischen sogar als Rechtsbegriff Eingang die die Ge meindeordnungen einiger deutscher Bundeslдnder wie Bayern und Baden-Wьrttemberg gefunden hat, mangelt es bis heute an einer allgemein akzeptierten Definition (gleiches gilt ьbrigens auch fьr die im Ausland ge brдuchlichen Synonyme). Dieses Manko ist im We sentlichen Forsthoff selbst zuzuschreiben. Obwohl er die Versorgung der Bevцlkerung mit Leistungen der Daseinsvorsorge als zentrale Aufgabe der цffentlichen Verwaltung ansah, verzichtete er darauf, prдzise und ope rationale Kriterien zur Unterscheidung derselben von ,normalen` Marktleistungen, die vom pr ivaten Sektor ьber Mдrkte bereit zustellen wдren, zu entwickeln. Stattdessen versteht er unter Da seins vorsorge pauschal ,,die Darbietung von Leistungen, auf welche der in die modernen massentьmlichen Le bensformen verwiesene Mensch le bensnotwendig angewiesen ist." Politiker plдdieren seither, ins besondere auf kommunaler Ebene und nahezu parteiьbergreifend, fьr eine sehr breite Definition der Daseins vorsorge in Verbindung mit einem umfassenden staatlichen Angebotsmonopol. Цkonomen und zahlreiche Wirtschaftsverbдnde vermuten dahinter lediglich den Versuch einer Verdrдngung leistungsfдhigerer privater Anbieter bzw. eine Scheinbegrьndung, um die aus Effizienzgrьnden eigentlich gebotene Privatisierung dieser Tдtigkeiten zu verhindern und dem privaten Sektor somit unter dem Deckmantel der Daseinsvorsorge lukrative Geschдftsfelder zu entziehen. Unstrittig ist, dass die in der Nachkriegszeit zu beobachtende substantielle Ausdehnung der er werbs wirtschaftlichen Aktivitдten der цffentlichen Hand, vor allem auf kommunaler Ebe ne, durch diesen juristisch ,uferlosen' Daseinsvorsorgeauftrag politisch wie juristisch maЯgeblich begьnstigt wurde. In Deutschland steht traditionell die Versorgung mit Infrastrukturgьtern im Mittelpunkt der Daseinsvorsorge. Zu ihrem Kern zдhlen heute neben den цffentlichen Gьtern Justiz, in nere und дuЯere Sicherheit insbesondere folgende Wirtschaftsbereiche, die allesamt durch mehr oder weniger umfassende staatliche Eingriffe (die Gewдhrung staatlicher Beihilfen inklusive) gekennzeichnet sind: · das Verkehrswesen: Neben (nahezu) der gesamten Verkehrswegeinfrastruktur von den StraЯen- ьber die Schienenwege, die BinnenwasserstraЯen, die Hдfen und die Flu ghдfen bis zur Flugsicherung werden bei den Verkehrstrдgern vor allem noch der цffentliche Personennahverkehr einschlieЯlich der Schьlerverkehre, der Schienenpersonennahverkehr sowie bestimmte Strecken des regionalen Luftverkehrs der Daseinsvorsorge zugerechnet; · bestimmte Kommunikationsdienstleistungen (Basispost- und Basistele kommunikationsdienste); 9
· die Energieversorgung, insbesondere die Strom- und Gaswirtschaft sowie der Kohlebergbau; · die Wasserwirtschaft einschlieЯlich der Abwasserentsorgung; · die Abfallbeseitigung von der Mьllabfuhr bis zum Betrieb von Deponien und Recyc- linghцfen; · der Deichbau; · der цffentlich-rechtliche Rundfunk im Rahmen seines Grundversorgungsauftrags; · Bildungsstдtten; · kulturelle Einrichtungen (Museen, Theater, Opern, Jugendzentren); · soziale Einrichtungen und Dienste (Altenheime, Pflegedienste); · das Gesundheitswesen (Krankenhдuser); · bestimmte Finanzdienstleistungen (Girokonten) und Versicherungsdienstleistungen; · die Wohnungswirtschaft (sozialer Wohnungsbau); sowie · eine Reihe sonstiger kommunaler Einrichtungen und Veranstaltungen wie Feuerwehren, Sportstдtten, Grьnanlagen, Volksfeste, Friedhцfe und Tierkцrperbeseitigungs anstalten. 22 Das Werturteil, ob bzw. inwieweit besagte Leistungen in der Tat die Merkmale ,Le bensnotwendiges Gut' bzw. unerlдsslich fьr die ,Teilhabe' auch sozial schwacher Bevцlkerungs schichten am gesellschaftlichen Leben aufweisen, sei jedem Leser selbst ьber lassen. Auffдllig an dieser Auflistung ist jedoch, dass die staatliche Daseinsvorsorge sich in Deutschland23 niemals auf die zweifelsohne lebensnotwendige Versorgung der Be vцlkerung mit Nahrungsmit teln oder Kleidung erstreckte, die hierzulande stattdessen voll stдndig wettbewerblichen Marktprozessen ьberlassen blieb. Die Not wendigkeit staatlicher Da seinsvorsorge per se ist zwar generell unbestritten. Die EU-Kommission verneinte allerdings wiederholt die Vereinbarkeit zahlreicher nationaler Regeln zur Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge mit den ьbergeordneten Be stimmungen des Europдischen Binnenmarkts ­ konkret mit den Wettbewerbs regeln und den Vor schriften staatliche Beihilfen betreffend. 2.1.4.2.2 Цkonomische und auЯerцkonomische Begrьndungen Wettbewerbliche Marktprozesse mit freier Preisbildung stellen den effizientesten Me cha nismus zur Ьberwindung des Knappheitsproblems dar. In einer marktwirtschaftlichen Ordnung lдsst sich die Notwendigkeit staatlicher Daseins vorsorge daher grundsдtzlich nur bei Marktversagen24 rechtfertigen, das heiЯt in den Fдllen · цffentlicher Gьter, · quantitativ bedeutsamer externer Effekte, · natьrlicher Monopole sowie 22 Vgl. die auf entsprechenden Urteilen diverser deutscher Gerichte basierende Auflistung bei Ronellenfitsch (2003, S. 97ff., insbesondere S. 112). 23 Gemeint sind damit das frьhere Westdeutschland sowie seit der Wiedervereinigung Gesamtdeutschland. 24 Grundsдtzlich zur Marktversagenstheorie siehe Bцgelein (1990) und Fritsch/Wein/Ewers (2005). 10
· erheblicher Informationsasymmetrien. Dem aktuellen Kenntnisstand der Wirtschaftstheorie entsprechend bedarf Marktversagen aus zwei Grьnden allerdings nicht grundsдtzlich der Korrektur durch die Wirtschaftspolitik. Zum Ersten bilden sich hдufig auch ohne Tдtigwerden des Staates marktmдЯige Mechanismen heraus, mit deren Hilfe die privaten Wirtschaftseinheiten Marktversagen erfolgreich und im Vergleich zu alternativen staatlichen KorrekturmaЯnahmen zu niedrigeren gesamtwirtschaftlichen Kosten ьberwinden kцnnen. Zum Zweiten sind im Rahmen einer vergleichenden Institutionenanalyse vor einem geplanten staatlichen Eingriff grundsдtzlich die gesamtwirtschaftlichen Kosten des vorliegenden Marktversagens den gesamtwirtschaftlichen Kosten der zu dessen Korrektur erwogenen wirtschaftspolitischen MaЯnahmen ­ zum Beispiel der Leistungs erbringung durch die цffentliche Verwaltung ­ gegenьberzustellen. Staatlicher Handlungsbedarf be steht somit immer nur dann, wenn die Folgekosten des Marktversagens die Folgekosten seiner Therapie insgesamt ьbersteigen und eine rein privatwirtschaftliche Remedur im Vergleich nur zu hцheren gesamt wirtschaftlichen Kosten verfьgbar wдre. Eine rationale Entscheidung setzt aber eine grьndliche und objektive Nutzen-Kosten-Analyse beider Alter nativen durch die politischen Entscheidungstrдger zwingend voraus. In der wirtschaftspolitischen Praxis weitaus hдufiger im Rahmen der Daseinsvorsorge sind jedoch staatliche Interventionen in prinzipiell funktionsfдhige Mдrkte. Dies gilt fьr die ьberwiegende Mehrzahl der weiter oben am Beispiel Deutschlands angefьhrten Da seins vorsorgeleistungen. Ge rechtfertigt werden diese in der Regel mit dem meritorischen Cha rakter der fraglichen Leistungen. Dies bedeutet, dass das Marktergebnis bei Wettbewerb nicht dem von den politischen Entscheidungstrдgern gewьnschten Marktergebnis entspricht.25 Legitimationsgrundlage derartiger Eingriffe ist in diesem Fall somit kein цkonomisches Argument, sondern ausschlieЯlich ein, in der Regel verteilungspolitisch ­ das heiЯt sozial- oder regionalpolitisch ­ motiviertes, Werturteil (Stichworte: Gleichwertigkeit der Lebensverhдltnisse, Kohдsion). 2.1.4.2.3 Traditionelle rechtlich-institutionelle Ausgestaltung in Deutschland Leistungen der Daseinsvorsorge werden in Deutschland traditionell nahezu aus schlieЯlich durch gesetzlich vor Wettbewerb geschьtzte staatliche ­ meist kommunale ­ Angebotsmonopole erbracht. Die dabei regelmдЯig anfallenden Verluste ­ sie werden von den politisch Verantwortlichen pauschal und ohne nдheren Nachweis als die Zusatzkosten der Daseinsvorsorge gewertet ­ werden dabei automatisch entweder direkt aus den цffentlichen Haushalten finanziert oder indirekt durch interne Subventionierung vom Leistungs erbringer aus den in anderen Geschдftsfeldern erwirtschafteten Ьberschьssen abgegolten. Die letztere Variante ist in Deutschland in Form des so genannten kommunalen Querverbunds weit verbreitet, nicht zuletzt aus Grьnden der Steuerersparnis. So mindert dieser Verlustausgleich den zu versteuernden Gewinn aus er tragreicheren Aktivitдten mitunter erheblich. Ein Beispiel wдre ein Stadtwerk, das die im цffentlichen Personennahverkehr (ЦPNV) angefallenen Verluste mit den in der Stromversorgung regelmдЯig erzielten Gewinnen aus- 25 Vgl. Musgrave/Musgrave/Kullmer (1990) sowie Stiglitz (2000). 11
gleicht. Sofern die Nachfrager nach diesen Leistungen nicht identisch sind, subventionieren letztlich also die Strombezieher durch ьberhцhte Strom gebьhren die Nutzer der defizitдren kommunalen Verkehrsbetriebe. Die цkonomische Problematik der Ineffizienz von Monopolen, insbesondere von цffentlichen Angebotsmonopolen mit umfassendem staatlichem Schutz vor Konkurrenz, wurde in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur theoretisch wie empirisch umfassend dokumentiert:26 · Цffentliche Unternehmen sind der Kontrolle durch den Kapitalmarkt entzogen und aufgrund ihres besonderen Status nicht der Gefahr eines Konkurses ausgesetzt; anders als private Unternehmen genieЯen sie mithin das Privileg, durch den Zugriff auf цffentliche Kassen lediglich einer ,weichen' Budgetrestriktion zu unterliegen. Damit ist zugleich die latente Gefahr eines Verdrдngungswettbewerbs zu Lasten privater Wettbewerber ohne vergleichbare ,Deep pockets' gegeben. Da die Steuerzahler als ihre eigentlichen Eigentьmer keine Mцglichkeit der direkten Einflussnahme auf Unternehmensentsche idungen haben bzw. keine den Investoren in Privatunternehmen vergleichbare Exitoption ausьben kцnnen, fehlen Anreize zu ef fizientem Wirtschaften, zur Bereitstellung eines den Prдferenzen der Nachfrager entsprechenden Angebots bzw. zur Innovation. · Des Weiteren werden цffentliche Unternehmen, die ьber einen breiten Kundenstamm verfьgen, von den politisch Verantwortlichen regelmдЯig auch als Ins trument der ve rdeckten Besteuerung und Umverteilung missbraucht. Diese Finanzierungs quelle wird umso ergiebiger sein, umso unelastischer die Nachfrager mangels adдquater Alternativen ­ auf Preisдnderungen reagieren kцnnen. · Die Verquickung wirtschafts- und sozialpolitischer Zielsetzungen in цffentlichen Unternehmen geht zwangslдufig zu Lasten einer optimalen Zielerreichung in beiden Bere ichen. · Das starre цffentliche Dienstrecht erschwert die Bewдltigung des Strukturwandels sowie Anpassungen an verдnderte Nachfragerprдferenzen maЯgeblich. Im Extremfall ist der Abbau ьberzдhligen Personals nur im Rahmen der natьrlichen Fluktuation, nicht aber in Form betriebsbedingter Kьndigungen mцglich. · Цffentliches Eigentum an Unternehmen bedeutet stets eine Verknьpfung цkonomischer mit politischer Macht, die sich effektiver demokratischer Kontrolle in der Regel entzieht. In diesem Zusammenhang sollte des Weiteren auch nicht ьbersehen werden, dass es die politischen Entscheidungstrдger in der Vergangenheit unterlieЯen, Art und Umfang der Daseinsvorsorge soweit mцglich anhand objektiv nachprьfbarer qualitativer und quantitativer Outputkriterien verbindlich vorzuschreiben sowie Sanktionen fьr den Fall ihrer Nichterfьllung durch den Leistungserbringer zu de finieren bzw. zu verhдngen. Dies дnderte sich erstmals im Rahmen der von der EU angestoЯenen Liberalisierung der Telekommunikations- und Postmдrkte. Die in diesen Sektoren politisch erwьnschten Da seinsvorsorgeziele ­ im Postwesen beispielsweise die genaue Zahl der von der Deutschen Post 26 Vgl. dazu fьr viele Kruse (1985), Windisch (1987), Vickers/Yarrow (1988) sowie Eickhoff (2000) sowie die dort zitierte weiterfьhrende Literatur. 12
AG, dem staatlichen Angebotsmonopolisten, vor zuhaltenden Briefkдsten und stationдren Postannahmestellen sowie die maximalen Brieflaufzeiten ­ mussten fortan in so genannten Universaldienst verordnungen exakt spe zifiziert und rechtlich verbindlich kodifiziert werden. Ьber ihre Einhaltung wacht seither eine eigens dafьr geschaffene staatliche Auf sichtsbe hцrde. 2.1.4.2.4 Daseinsvorsorge und Wettbewerb ­ ein Widerspruch? Die negativen Folgen der bisherigen Form der Bereitstellung von Leistungen der Da seins vorsorge sowohl in allokativer als auch in verteilungspolitischer Hinsicht sind offenkundig. Neben der bereits erwдhnten Ineffizienzen von Angebotsmonopolen ist angesichts der Intransparenz hinsichtlich de r Entscheidungsprozesse und der Finanzierung sowie der ungenьgenden Leistungs spezifikation und -kontrolle nicht nachweisbar, ob die offiziell proklamierten Verteilungsziele tatsдchlich erreicht wer den oder ob stattdessen nicht politisch wichtige Interessengruppen verdeckt und gerдuschlos be gьnstigt werden. Weder beim Vorliegen von Marktversagen in Gestalt eines natьrlichen Monopols noch bei meritorischen Gьtern muss allerdings zwangslдufig auf die Vorteile wettbewerblicher Marktprozesse zur Gдnze verzichtet werden. Ist, wie bei natьrlichen Monopolen, Wettbewerb im Markt unmцglich, bleibt als Alternative noch der Wettbewerb um den Markt im Sinne der Vergabe einer Betriebslizenz in einem Bieterverfahren. Der Staat als Lizenzgeber fungiert in diesem Fall als Besteller und Regulierer zugleich, wдhrend die Leistungserstellung selbst privatisiert wird. Dabei erhдlt grundsдtzlich der leistungsfдhigste Bieter ­ bzw. bei nicht kostendeckend zu erbringenden Leistungen der Bieter mit dem geringsten Subventions bedarf ­ den Zuschlag. Mit Hilfe einer ergдnzenden Bonus-MalusRegelung mьsste jedoch ein Unterschreiten der politisch fixierten Leistungs vorgaben (Menge, Preis, Qualitдt etc.) ebenso sanktioniert werden wie deren Ьbererfьllung belohnt. Analog sollte bei der Versorgung der Bevцlkerung mit meritorischen Gьtern verfahren werden. Idealerweise ­ von den politisch Verantwortlichen jedoch de facto nie praktiziert ­ mьsste allerdings der grundsдtzlichen Entscheidung, ein Gut als meritorisch zu klas sifizieren, ein Markt test vorgeschaltet werdeN. Nur so lieЯe sich zweifelsfrei ermit teln, ob der Wettbewerbs prozess wirklich ein kor rekturbedьrftiges Marktergebnis gebiert. Erst wenn dies in der Tat der Fall sein sollte, mьs sen im nдchsten Schritt das darьber hin ausgehende Leistungsangebot politisch festgelegt sowie schlieЯlich die mit dessen Bereitstellung verbundenen Zusatzkosten ermittelt werden. Im Ergebnis wandelt sich die Funktion des Staates damit sowohl beim Vorliegen von natьrlichen Monopolen als auch bei der Bereitstellung meritorischer Gьter weg von der eigenstдndigen Leistungs erbringung und hin zur Gewдhr leistungs verantwortung. Ihr wird durch entsprechende Regulierungs vorgaben an die Adresse der designierten privaten Leistungserbringer Rechnung getragen. 13
2.2. Цkonomisierung: Definition und Ziele Unter Berьcksichtigung vorherstehenden Ausfьhrungen lдsst sich der Begriff der Цkonomisierung nun verhдltnismдЯig einfach definieren. Darunter zu verstehen ist die konsequente Anwendung des цkonomischen Prinzips auf Organisation und Aktivitдten des цffentlichen Sektors. Dieses hat wiederum zwei Ausprдgungen: das Minimal- und das Ma ximalprinzip. Dem Minimalprinzip gemдЯ soll ein politisch vorgegebenes Ziel von der цffentlichen Verwaltung mit dem minimalen Ressourceneinsatz er reicht werden. Demgegenьber fordert das Maximalprinzip, mit den politisch bereitgestellten Mitteln den maximal mцglichen Output27 der politisch gewьnschten цffentlichen Leistung zu er stellen. Dahinter verbirgt sich die ebenso simple wie plausible Ьberlegung, dass die Nichtbeachtung des цkonomischen Prinzips durch die цffentliche Verwaltung zu Ineffizienz im Sinne einer wohlstandsmindernden Vergeudung knapper Ressourcen zu Lasten der Allgemeinheit fьhrt. Zwar handelt es sich dabei um ein generelles Problem, welches nicht nur den цffentlichen, sondern grundsдtzlich auch den privaten Sektor betrifft. Angesichts der zuvor erwдhnten Tatsache, dass die Leistungserbringung im цffentlichen Sektor aufgrund der dort herrschenden speziellen rechtlich-institutionellen Rahmenbedingungen jedoch weitgehend nicht unter Wettbewerbsbedingungen erfolgt ­ bzw. bei Marktversagen gar nicht wettbewerblich organisiert werden kann ­ sind die Anreize fьr einen effizienten Ressourceneinsatz dort im Vergleich zum privaten Sektor, der im Regelfall auf offenen Mдrkten der disziplinierenden Wirkung aktueller wie potentieller Konkurrenz ausgesetzt ist, allerdings systematisch weniger stark ausgeprдgt. In diesem Sinne verstanden stellt die Forderung nach Цkonomisierung fьr den цffentlichen Sektor in Deutschland gar nichts Neues dar. Im Gegenteil ist die цffentliche Hand hierzulande seit jeher sogar ьber die haushaltrechtlichen Grundsдtze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit prinzipiell zur Beachtung des цkonomischen Prinzips verpflichtet. Bei MaЯnahmen von er heblicher finanzieller Bedeutung ist Bund und Lдndern sogar die Durchfьhrung einer Kosten-Nutzen-Analyse gesetzlich zwingend vorgeschrieben. 28 Wie die Berichte des Bundesrechnungshofes und der Landesrechnungshцfe allerdings Jahr um Jahr auf das Eindrucksvollste belegen, verstцЯt die цffentliche Hand auf allen Ebe nen sehr hдufig gegen diese haushaltsrechtlichen Vorgaben ­ mit der Folge von Milliardenschдden zu La sten der Volkswirtschaft und insbesondere der Steuerzahler. Die 27 Genauer gesagt ist in diesem Zusammenhang noch weiter zwischen `Outputs' und `Outcomes' zu unterscheiden ­ eine Differenzierung, die erstmals im neuseelдndischen public finance Act 1989 vorgenommen wurde. Dort werden als `Outcomes' sдmtliche ,,... impacts on, or the consequences for, the community of ... the activities of Government" definiert. Sie stellen die Oberziele der Regierungspolitik dar. Als `Outputs' wurden demgegenьber alle Leistungen des цffentlichen Sektors oder damit explizit betrauter privater Akteure verstanden, die dazu dienen (sollen), die von der Regierung vorgegebenen `Outcomes' zu erreichen. Zwischen `Outcomes' und `Outputs' besteht somit eine Ziel-Mittel-Beziehung. Wдre das politische gewьnschte `Outcome' beispielsweise eine gerechtere Einkommensverteilung, wдren die dafьr zugunsten bestimmter Bьrger vorgesehenen Sozialleistungen ein denkbares Mittel (bzw. `Output'). Die Finanzierung der `Outputs' erfolgt schlieЯlich durch Gebьhren der Nachfrager dieser Leistungen (`User-pays-principle') sowie, sofern das Aufkommen daraus nicht ausreichend ist oder eine Ge bьhrenfinanzie rung aufgrund von Marktversagen generell nicht mцglich sein sollte, durch Mittelzuweisungen (`Inputs') der Re gierung an den von ihr ausgewдhlten Leistungserbringer. Vgl. zu den Ein zelheiten Knorr (1997). 28 Vgl. Mьhlenkamp (2003 und 2005). 14
Hauptursache hierfьr sind Fehlanreize, die wiederum kausal auf fundamentale Konstruktionsfehler der цffentlichen Verwaltung in Deutschland zurьckzufьhren sind. Dieser Befund ist umso erstaunlicher, als das preuЯische Modell der цffentlichen Verwaltung, welches nach der Reichsgrьndung im gesamten deutschen Territorium ьber nommen wurde, ьber Jahrzehnte hinweg ob seiner Leistungsfдhigkeit und der im Vergleich дuЯerst ge ringen Anfдlligkeit der Staatsbediensteten viele anderen Nationen als nachahmenswertes Vorbild galt. Es be ruht den zahlreichen Reform(versuch)en zum Trotz bis heute im Wesentliche n unverдndert auf zwei hochgradig interdependenten Grundpfeilern: · dem Prinzip der GleichmдЯigkeit und Vor hersehbarkeit des Be hцrdenhandelns und · den Grundsдtzen des Berufsbeamtentums. Ersteres soll im Wesentlichen durch eine mцglichst strikte Bindung des Verwaltungs handelns an formale Regeln des Rechts ­ wobei der Ermessensspielraum des einzelnen Staatsbediensteten von seinem Dienstrang abhдngt ­ und umfassende Widerspruchs- und Klagerechte der von Verwaltungsentscheidungen Betroffenen gewдhrleistet werden (Rechtsweg). Die Institution des Berufbeamtentums beruht demgegenьber zum einen auf dem Prinzip der Unkьndbarkeit. Es darf nur bei schwerwiegenden Dienstvergehen aufgehoben werden. Zum anderen erhalten Beamte fьr ihre Tдtigkeit im Gegens atz zu Arbeitern und Angestellten ­ auch wenn diese ebenfalls in der цffentlichen Verwaltung beschдftigt sind ­ grundsдtzlich keinen Lohn. Sie werden stattdessen von ihrem Dienstherrn standesgemдЯ alimentiert. Dies bedeutet, dass der Staat sich verpflichtet, seinen Beamten einen von ihrer formalen Qualifikation, der Bedeutung der ihnen ьbertragenen Auf gaben, ihrem Familienstand und vor allem ihrem Dienstalter abhдngigen aus kцmm lichen Le bensstandard ­ einschlieЯlich der Altersversorgung ­ zu garantieren. Das Alimentationsprinzip versteht sich dabei als Gegenleistung des Staates fьr die von ihm von seinen Be amten idealtypisch erwartete besondere Treuepflicht im Sinne hцchster Loyalitдt ­ die sich praktisch vor allem im Streikverbot fьr Beamte manifestiert ­ und absoluter Unbestechlichkeit. Ganz abgesehen davon, dass der verschwenderische Umgang der цffentlichen Verwaltung mit den ihr von der Regierung zugewiesenen Ressourcen im deutschen System grundsдtzlich weder von den Vorgesetzten mittels eines Dis ziplinarverfahren wirksam sanktioniert werden kann noch den Straftatbestand der Ver untreuung erfьllt, ist deren verbreitete Ineffizienz im Wesentlichen folgenden Fehlentwicklungen geschuldet:29 · Die Leistung eines einzelnen Beamten lдsst sich in der Praxis der цffentlichen Verwaltung bei vielen Tдtigkeiten sowie in GroЯbьrokratien hдufig nur schwer objektiv messen. Wie unmittelbar einsichtig ist, erzeugt das Alimentationsprinzip in diesem Kontext den Anreiz, seinen Status in nerhalb der Hierarchie ­ und damit letztlich sein Einkommen ­ durch die gezielte Ausweitung seines Zustдndigkeitsbereichs und folglich auch der von ihm kontrollierten personellen und finanziellen Ressourcen zu verbessern. Dieser Sachverhalt wurde als Parkinsonsches Gesetz berьhmt. · Erschwerend hinzu kommt der noch immer weitgehende Verzicht auf ein leistungsfдhiges Rechnungswesen, welches den tatsдchlichen Ressourcenverzehr sдmtlicher Ver- 29 Ausfьhrlich dazu Engels (1995). 15
waltungsakte exakt widerspiegeln kцnnte. So wurde der Ьbergang von der traditionellen Kameralistik zur doppelten Buchfьhrung in Deutschland erst rudimentдr vollzogen. Die fьr eine effiziente Allokation цffentlicher Mittel ebenso wie fьr die Beurteilung der Leistung einzelner Staatsdiener bzw. von Abteilungen (Stichwort: ,Benchmarking') entscheidenden Voraussetzungen der Kostenwahrheit und der Kostentransparenz sind da mit nicht gegeben. Stattdessen dominiert bis heute eine wenig flexible und ausschlieЯlich an zahlreichen und jeweils sehr detailliert definierten `Inputs' orientierte Budgetierung. Im Extremfall bedeutet dies nicht nur, dass Ьber schьsse bei einem bestimmten Haushaltstitel nicht dazu verwendet werden dьrfen, weitere, ьber den ursprьnglichen Budgetansatz hinausgehende Einheiten eines einem anderen Titel zugerechneten `Inputs' zu erwerben ­ selbst wenn dafьr ein objektiver Bedarf bestьnde. Darьber hinaus kцnnen Budgetьberschьsse regelmдЯig nicht auf das nдchste Haushaltsjahr ьbertragen werden. Sie verfallen stattdessen am Ende der Haushaltsperiode. Dies schwдcht, wie unmittelbar einsichtig ist, den Anreiz zum wirtschaftlichen Umgang mit den zugewiesenen Haushaltsmitteln, die infolgedessen vor Haushaltsschluss ebenso regelmдЯig wie ineffizient verausgabt werden (Stichwort: ,Dezemberfieber'). · Die ohnehin wenigen vorhandenen Leistungsanreize und Sanktionsmцglichkeiten wurden im Laufe der Zeit sukzessive abgebaut; erst in den vergangenen Jahren ist in Teilbereichen der цffentlichen Verwaltung wie bei der Besoldung von Hochschullehrern und durch den zunehmenden Anteil von Angestellten ­ die allerdings nach einigen Jahren Dienst ebenfalls faktisch unkьndbar sind, dafьr aber das Streikrecht besitzen ­ anstelle von Beamten bei Neueinstellungen eine gewisse Trendwende erkennbar. Hinzu kommt, das gerade Fьhrungs positionen im gesamten цffentlichen Sektor, vor allem aber auf kommunaler zunehmend nach politischen Kriterien, sprich nach Par teizugehцrigkeit anstatt nach Leistung (wie schwer auch immer diese im Einzelfall messbar ist), besetzt werden. Neben der Demotivation der fachlich besser qualifizierten, gleichwohl aber unterlegenen Mitbewerber hat dies erhebliche ne gative Rьckwirkungen auf die Qualitдt der Leistungserbringung der цffentlichen Hand, da dadurch die Wahrscheinlichkeit zunimmt, dass wirtschaftliche Entscheidungskriterien durch politisches, sprich wahltaktisches Kalkьl ersetzt werden. · SchlieЯlich wurden die Grundprinzipien vor allem durch Verstaatlichung oder Verdrдngung konkurrierender privater Anbieter vom Markt ьber Jahrzehnte hinweg auf Tд tigkeitsfelder ausgedehnt, fьr deren Organisation sie prinzipiell ungeeignet sind. Einige Beispiele wдren Post- und Kurier-, Transport- und Telekommunikations- sowie Versicherungs- und Bankdienst leistungen. Parallel dazu erhцhte sich in Deutschland der Anteil der im цffentlichen Sektor (ьberwiegend unkьndbar) Beschдftigten seit Anfang des 20. Jahrhunderts von weniger als fьnf Prozent aller Erwerbs tдtigen auf mehr als ein Sechstel. Erst die in den vergangenen Jahren vollzogenen Reprivatisierungen bewirkten eine gewisse Trendumkehr. 2.3. Instrumente der Цkonomisierung Die Befьrworter einer verstдrkten Цkonomisierung des цffentlichen Sektors sehen in ihr einen viel versprechenden Ansatz zur, zumindest partiellen, Korrektur der soeben ausfьhrlich beschriebenen Konstruktionsfehler des traditionellen Modells staatlicher Bьrokratie. Die in 16
diesem Zusammenhang vielfach genannten Ziele sind leicht benannt: Gewдhrleistung einer nachhaltig hohen Qualitдt цffentlicher Leistungen in Zeiten knapper Kassen, verstдrkte Kostenwahrheit und Kostentransparenz, Kundenorientierung (,bьr gernahe Verwaltung'), Intensivierung Behцrdenwettbewerbs (untereinander durch Leistungsvergleiche ­ ,Benchmarking' ­ und im Rahmen des ,Contracting out' durch Konkurrenz mit privaten Anbietern um staatliche Leistungsauftrдge) sowie Rьckfьhrung des цffentlichen Sektors auf seine Kernaufgaben durch (Re -)Privatisierung und Public-Private-Partnerships (PPP). Erreicht werden sollen diese Ziele im Wesentlichen durch folgende Instrumente: · Konsequente Trennung von hoheitlichen Aufgaben, die speziellen Behцrden ьber tragen werden, und der erwerbswirtschaftlichen Be tдtigung der цffent lichen Hand mit anschlieЯender (Teil-)Privatisierung und ge gebenenfalls staatlicher Re gulierung. Die Doppelrolle vieler traditioneller цffentlicher Unternehmen als Schieds richter und Mitspieler und die daraus resultierenden effizienzhemmenden Interessenkonflikte der цffentlichen Hand lassen sich auf diese Weise wirksam unterbinden. · Konsequente Trennung von Leistungserbringung und Leistungsfinanzierung: Dieses so genannte Bestellerprinzip, bei dem die цffentliche Hand zwar die zu erbringe nden цffentlichen Leistungen exklusiv definiert, aber nicht notwendigerweise mehr in eigener Regie erbringt, sondern auf vertraglicher Grundlage bei einem privaten Anbieter bestellt, wurde in Deutschland bereits vor ьber zehn Jahren im Schie nenpersonennahverkehr verbindlich eingefьhrt; auf Druck der EU muss es in naher Zukunft im gesamten ЦPNV praktiziert werden. Idealerweise beruht das Bestellerprinzip, welches, wie bereits diskutiert, sowohl bei natьrlichen Monopolen als auch bei der Bereitstellung meritorischer Gьter zum Einsatz kommen kann, auf einer diskriminierungsfrei organisierten цffentlichen Ausschreibung, bei der der leistungs fдhig ste Anbieter den Zuschlag erhдlt. · Die konsequente Umstellung vom kameralistischen System der Rechnungslegung auf eine moderne Kosten- und Leistungsrechnung soll dazu beitragen, die wahren ge samtwirtschaftlichen Kosten цffentlicher Leistungen ­ nicht zuletzt durch Berьcksichtigung fдlliger Abschreibungen ­ offen zu legen. Ihren Nutzern kцnnten dann die tatsдchlichen Kosten ihrer Inanspruchnahme auferlegt werden, was wiederum indirekt auch die gesamtwirtschaftliche Effizienz der Zuweisung von Haushaltsmitteln steigern kцnnte. · Die Effizienz der Verausgabung von Budgetmitteln lieЯe sich schlieЯlich vergleichs weise rasch, einfach und vor allem nachhaltig durch die flдchendeckende Einfьhrung von Globalhaushalten, die Abschaffung des bisher ьblichen ,Verfallsdatums' fьr zugewiesene Mittel in Verbindung mit einer stдrkeren Dezentralisierung von Personal- und Ressourcenverantwortung sowie die Einfьhrung von ,Benchmarking'-Systemen ste igern. 2.4. Probleme und Grenzen der Цkonomisierung Die Цkonomisierung der цffentlichen Verwaltung stцЯt an wirtschaftstheoretisch be grьndbare ebenso wie an politische Grenzen. Wie in dieser Abhandlung ausfьhrlich diskutiert wurde, ist in diesem Zusammenhang insbesondere das Problem allo kativen Marktversagens 17
sowie der Modalitдten der Bereitstellung meritorischer Gьter relevant. Nicht ьbersehen werden dьrfen in diesem Zusammenhang nдmlich auch die vielfдltigen Detailprobleme der fьr diese Fдlle regelmдЯig ­ so auch in diesem Text ­ empfohlenen Ausschreibungslцsungen. 30 So ist in der Verwaltungspraxis keineswegs ausgemacht, dass in der Tat der leistungsfдhige Anbieter den Zuschlag erhдlt. Abgesehen davon, dass politische Einflussnahme bei keinem der ьblicherweise angewandten Vergabeverfahren ­ freihдndige Vergabe, ,beauty contest', Versteigerung ­ vцllig aus zuschlieЯen ist,31 sind auf grund der Gefahr von Bieterkartellen regelmдЯige Neuauslobungen derartiger Betriebs lizenzen erforderlich, um fьr eine hohe Wettbewerbsintensitдt zu sorgen. Damit sind allerdings auch Nachteile verbunden: Zum einen erhцhen sich die ohnehin oft nicht geringen Transaktionskosten von Vergabeverfahren dadurch erheblich. Zum anderen bie ten bei kapitalintensiven Infrastrukturgьtern ­ im Wesentlichen also bei allen Leitungs netzen sowie bei vie len punktuellen Infrastrukturen, die durch hohe versunkene Kosten und/oder das Erfordernis spezifischer Investitionen gekennzeichnet sind ­ nur lдngere Vertrags laufzeiten цkonomisch hin reichende Anreize fьr eigene Investitionen des Lizenznehmers. Diese aber mindern einerseits wie derum nachweislich die Erfolgs aussichten von Newcomern bei Folgeaus schreibungen erheblich bzw. fьhren nicht selten zu Problemen beim Betriebs ьbergang (ins besondere aufgrund einer strit tigen Bewertung des Restwerts des vom alten an den neuen Betreibers zu ьbergebenden Sachkapitals).32 Da sich andererseits bei lдngeren Lauf zeiten grundsдtzlich nicht alle Eventualitдten vertraglich regeln lassen, entstehen andererseits mitunter erhebliche Spielrдume fьr finanzielle Nachforderungen: des Lizenznehmers ­ gestьtzt durch Androhung von Versorgungsstц rungen, etwa in Folge seiner Insolvenz ­, mцglicherweise aber auch des Lizenzgebers, nachdem der Lizenznehmer erhebliche Investitionen ge tдtigt hat, die er bei einer frьhzeitigen Rьckgabe der Konzession abschreiben mьsste.33 SchlieЯlich besteht sowohl bei natьrlichen Monopolen als auch bei Exklusivkontrakten zur Erbringung me ritorischer Gьter kostentrдchtiger Regulierungsbedarf, um einem mцglichen Preismissbrauch seitens der Anbieter wirksam vorzubeugen bzw. das Risiko vertragswidriger systematischer Qualitдtsverschlechterung zum Zweck der Gewinnmaximierung zu bannen. Eine weitere wirtschaftstheoretisch gut begrьndbare Grenze der Цkonomisierung ­ allerdings nur im Sinne einer fehlenden Privatisierbarkeit ­ ergibt sich des Weiteren bei denjenigen originдren hoheitlichen Auf gaben, die fьr das reibungslose Funktionieren wettbewerblicher Marktprozesse zwingend erforderlich sind und bei deren Vollzug das staatliche Gewaltmonopol zur Anwendung gelangt. Rechtstaatlichkeit und Gleichbehandlung mьssen in diesen Fдllen also grundsдtzlich gewahrt bleiben. Einige konkrete Beispiele wдren die Bereiche Polizei und Justiz, Landesverteidigung sowie die Wettbewerbs politik und Monopolaufsicht. Dabei handelt es sich aus цkonomischer Sicht aber ohnehin um цffentliche Gьter, bei deren Er bringung der Marktmechanismus versagt. 30 Vgl. grundlegend dazu Demsetz (1968), Williamson (1976), Kruse (1985), Hoven (1992) sowie Borrmann (1999). 31 Am grцЯten ist das Missbrauchspotential fьr Rent-seeking bei der fre ihдndigen Vergabe und bei ,Beauty contests'. Ausfьhrlich dazu Grцner/Knorr (1995, 78ff.). 32 Ein Beispiel ist die Vergabe lдngerfristiger Konzessionsvertrдge in der franzцsischen Wasserwirtschaft. Dort gelingt es nur selten Newcomern, den Anbieter der Vorperiode zu verdrдn gen. Vgl. Sachverstдndigenrat fьr Umweltfragen (2000, Tz. 172.). 33 Vgl. Klein (1996, 22f.). 18
Als weit schwieriger zu ьberwinden dьrften sich jedoch die politischen Barrieren erweisen, die einer verstдrkten Цkonomisierung des цffentlichen Sektors trotz der dadurch re alisierbaren gesamtwirtschaftlichen Effizienz- und Wohlstandsgewinne entgegenstehen. So wьrde die Verдnderung des status quo auf einzelwirtschaftlicher Ebene zahlreiche Verlierer unter Politikern, Staatsbediensteten und einflussreichen Teilen der Bevцlkerung hervorbringen. Diese kleinen, aber im Gegensatz zur breiten Цffentlichkeit meist hervorragend organisierten Partikularinteressen werden sich ­ aus ihrer beschrдnkten Per spektive zweifelsohne legitim ­ diesem Wandel mit allen ihnen zur Verfьgung ste henden politischen Mitteln widersetzen. Zunдchst dient die von Цkonomen nachgewiesene Verschwendung цffentlicher Ressourcen nдmlich nicht selten dem politischen Ziel, wichtige Wдhlergruppen gleichsam gerдuschlos zu privilegieren, um die eigenen Chancen auf Wiederwahl zu verbessern. Die Цkonomisierung des Verwaltungshandelns wьr de darьber hinaus auch die Spielrдume fьr politisch motivierte Personal- und Ausgabenentscheidungen verringern. Da schlieЯlich, wie weiter oben aus fьhrlicher thematisiert, die staatliche Bьrokratie als Ergebnis der Цkonomisierung teilweise entmachtet und tendenziell verkleinert wьrde und Zuweisung von Ressourcen nach transparenteren und viel stдrker `Output'- statt `Input'-bezogenen Kriterien erfolgen wьrde, wдren des Weiteren naturgemдЯ auch Widerstдnde der davon betroffenen Staatsdiener vorprogrammiert. 3. Fazit Trotz der unbestreitbaren Notwendigkeit, angesichts der sich durch den Prozess der Globalisierung rapide verschдrfenden Standortkonkurrenz auch die Effizienz des цffentlichen Sektors nachhaltig zu steigern, werden sich die vielfдltigen politischen Widerstдnde ge gen eine verstдrkte Anwendung grundlegender цkonomischer Prinzipien auf das Verwaltungshandeln auf nationaler Ebene mutmaЯlich nur schwer ьberwinden lassen. Die entscheidenden Impulse dafьr gehen derzeit von der EU aus. Nur auf den ersten Blick mag schlieЯlich die unьbersehbare Finanzkrise der цffentlichen Haushalte einer stдrkeren Beachtung des цkonomischen Prinzips im цffentlichen Sektor fцrderlich sein. Sie kann nдmlich auch ­ und dies trotz anders lautender Ergebnis se von Nutzen-Kosten-Analysen ­ zu einer pauschalen Ressourcenkьrzung oder aber einer le diglich die jeweilige Durchsetzungs fдhigkeit der be trof fenen Partikularinteressen widerspiegelnden Mittelzuweisung fьhren. Dies aber wдre angesichts der vielfдltigen Reformnotwendigkeiten im цffentlichen Sektor eine aus ge samtwirtschaftlicher Perspektive nutzen- und effizienzmindernde Fehlinterpretation von Цkonomisierung. Literatur Amable, B. (2003): The Diversity of Mo dern Capitalism, Oxford, New York, Auckland u.a. Bцgelein, M. (1990): Ordnungspolitische Ausnahmebereiche: marktwirtschaftliche Legitima tion und wirtschaftspolitische Konsequenzen, Wiesbaden. 19
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A Knorr

File: konomisierung-der-ffentlichen-verwaltung-einige-grundstzliche.pdf
Title: N.36,Knorr.doc
Author: A Knorr
Author: iwim
Published: Wed Oct 19 13:17:12 2005
Pages: 23
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Stunned with Sorrow, 11 pages, 0.1 Mb

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What unemployment means, 1 pages, 0.03 Mb
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